게임이론적 분석을 통한 대규모 도시재생사업의 실패요인 연구

Abstract

우리나라의 도시재생사업은 대부분 민간의 주도에 의해 개발이익이라는 동력을 바탕으로 추진되어 왔다. 그 과정에서 공공의 역할은 계획규제 및 인허가를 통해 사업의 추진과정을 관리하는 수준에 머물러왔다. 그러나 도시지역내 대규모 이전적지 등의 유휴부지를 포함한 대규모 도시재생사업은 해당 지역에 대한 구조적 변화를 비롯하여 경제, 사회적으로 높은 파급효과를 가져온다는 점에서 공공부문의 적극적인 역할이 요구되고 있으며 공공부문이 실질적인 사업의 한 주체로서 사업에 참여하는 사례가 늘고 있다. 개발이익에 의해 움직이는 민간부문과 공익을 추구해야하는 공공부문간 개발목표의 불일치와 역할 분담의 모호함으로 인하여 대부분의 민관협력형 개발사업들이 지연 또는 좌초되고 이는 사회적 손실로 이전되고 있다. 그러나 민관협력형 도시재생사업이 실패하는 이유에 대해서는 대부분 부동산 경기와 같은 외부적 요인에 의한 시장의 실패라고 진단을 하고 있을 뿐 공공의 역할에 대한 연구는 많이 부족한 실정이다. 본 연구는 2013년 10월 10일 도시개발구역이 최종 해제되어 사업이 무산된 용산국제업무지구 도시개발사업에 대한 사례 연구로서, 민관협력형 도시재생사업이 어떻게 전개되었으며 어떤 과정을 통해 실패에 이르게 되었는지 분석하였다. 장기간, 고비용, 복잡한 이해관계를 특징으로 하는 대규모 도시재생사업에서 이윤추구가 목적인 민간부문의 예측가능성과는 다르게 공공부문은 어떤 동기에 의해 의사결정을 했는지 그러한 공공부문의 의사결정이 사업에 어떤 영향을 미치게 되었는지가 논의의 초점이다. 이와 같은 대규모 개발사업은 엄청난 파급효과에 비해 사례가 많지 않고 유사한 사례를 찾기가 쉽지 않다. 따라서 사례분석을 위한 분석틀이 정립되어 있지 않아 선행연구들에서는 사업의 추진과정을 나열하고 그 과정속에서 나타난 이벤트들을 설명하는 정도에 그치고 있다. 이러한 한계를 극복하기 위해 본 연구에서는 대규모 도시재생사업에 대한 사례 분석틀로서 게임이론을 활용하였다. 게임이론은 여러 주체가 각자의 유인구조(Incentive)에 따라 의사결정을 하게 되는 상황을 게임으로 가정하고 상호의존성과 개인적 합리성에 기반한 의사결정과정을 분석하는 이론이다. 본 연구에서는 도시재생사업의 추진 과정을 다양한 행위주체들간의 의사결정과정들의 집합으로 가정하고 의사결정과정을 게임이론을 통해 해석한다. 그리고 각 의사결정과정들 간의 상호 연관성을 분석하여 사업의 실패요인을 도출하였다. 용산국제업무지구 개발 사업의 주요 참여주체는 토지주인 코레일, 사업시행자인 드림허브 PFV, 피수용자인 서부이촌동 주민, 그리고 서울시이다. 사업의 추진과정은 크게 3단계로 나눌 수 있으며 서울시와 코레일의 협상을 거쳐 통합개발이 결정되는 단계, 민간사업자의 사업참여 및 주관사 사업철수 단계, 그리고 토지주인 코레일의 본격적인 사업참여 및 사업구역이 해제되기까지의 단계이다. 첫 번째 단계의 분석결과를 살펴보면 서울시는 코레일의 정비창 부지 단독개발하려는 코레일과의 협상을 통해 서부이촌동을 포함시키는 통합개발정책을 관철시켰다. 그 과정에서 코레일은 계획규제 완화를 통해 토지가치를 극대화시키게 되었으며 서로가 만족하는 협상결과를 얻었다. 두 번째 단계에서는 서울시와 코레일의 협상을 통해 결정된 개발계획을 바탕으로 토지가격 입찰을 통해 민간사업자가 사업에 참여하였으나 외부적 경기변화에 따라 사업성이 나빠졌고 이를 만회하고자 토지주와 인허가청에 지원을 요구하였지만 결과적으로 협상에 실패하고 사업주도권을 반납하였다. 코레일은 공기업의 특성상 토지가격을 조정할 수 없었고 서울시는 코레일과의 협상과정에서 조례상 최대의 용적률을 부여함에 따라 추가적인 행정적 지원이 어려웠다는 점에서 첫 번째 단계에서의 서울시와 코레일의 협상은 외부의 불확실에 대응해야 하는 대규모 개발사업의 특성을 고려하지 않은 잘못된 협상결과였다는 결론이 도출되었다. 마지막 단계에서는 서부이촌동 사유지에 대한 보상작업이 지연되면서 사업추진이 어려워졌는데, 보상게임을 통해 분석한 결과에 의하면 사업시행자의 우월 전략인 추가보상 전략에 대응하는 주민들의 최적대응은 사업반대전략이었고 보상위탁을 받은 서울시(SH공사)는 주민의견 수렴을 통해 갈등을 해결하려고 시도하였으나 주민들의 반대를 더 강화하게 만들었다는 결과가 도출되었다. 사업단계별 주요 의사결정과정을 분석한 결과 용산국제업무지구 개발사업이 실패하는 과정에서 이윤을 추구하는 민간부문의 의사결정 동기에 대하여 공공부문이 적절하게 대응하지 못함으로써 결과적으로 사업을 더 어렵게 만들었다는 결론을 얻을 수 있었다. 연구의 결과가 가져다 주는 함의로는 도시재생사업이라는 민관이 참여하는 게임속에서 공공부문은 게임의 룰을 관장하고 때로는 결정하기도 하는 바 사업의 성공을 위해서는 민간부문의 의사결정 동기를 명확히 이해하는 것이 중요하며 그러한 이해를 바탕으로 민간의 행동을 예측하고 정책을 결정·집행하는 역할이 중요하다고 할 수 있다.