아동권리관점에서 본 영유아보육법과 유아교육법의 형성과정 및 법령 분석

Abstract

최근 한국사회에서 복지 논의가 활발해지는 가운데, 특히 육아지원정책이라 불리는 보육 및 유아교육 정책에 사회적 관심이 증대됐다. 육아지원정책은 생애발달 과정 중 가장 민감한 시기(sensitive period)인 영유아기의 아동에게, 사적 영역이 아닌 공동체 차원에서 돌봄과 교육을 제공한다는 점에서 중요한 함의를 갖는다. 그러나 그 정책대상인 아동의 권리는 성인에 의해 구성된다. 그리고 추상적인 차원에서 인식되는 실정이다. 이 연구에서는 권리주체이면서 동시에 보호대상인 아동의 권리, 그 중에서도 특히 영유아의 권리에 초점을 두고, 육아지원 정책의 법령과 그 형성과정에 주목한다. 법령의 아동권리 보장수준에 관심을 두는 이유는 두 가지이다. 첫째, 명문화된 법령규정은 현실을 규율하는 강력한 힘을 갖고 있다. 둘째, 법규에는 그 입법에 관여했던 정책행위자들의 신념과 가치관, 이해관계가 반영되어 있는데, 이들 정책행위자는 육아지원정책 분야에 큰 영향을 미치고 있다. 따라서 실제 보육 및 유아교육 현장에서의 아동권리 보장수준이 높다고 하더라도, 명문 규정의 내용 및 형식이 실태에 미치지 못한다면 아동권리의 보장수준은 언제든지 후퇴할 가능성이 높다. 그런 점에서 법령에 대한 연구와 평가는 중요한 의미를 갖는다. 이 연구에서는 보육과 유아교육의 모법(母法)이 되는 영유아보육법 제정사례(1991년)와 유아교육법 제정사례(2004년)를 연구사례로 선정하고, 유엔아동권리협약 등을 토대로 분석기준을 마련했다. 그리고 문헌조사 및 연혁고찰, 그리고 정책관계자들에 대한 포커스 그룹 면담을 실시하면서, 세 단계에 걸쳐 종합분석을 진행했다. 1단계에서는 영유아보육법과 유아교육법의 법령(법률, 시행령, 시행규칙)에 대해 분석기준에 따라 아동권리 보장수준을 분석·평가했다. 그리고 이러한 평가결과에 영향을 미친 요인들에 대한 탐색을 2단계와 3단계에서 진행했다. 2단계에서는 법령 평가결과에 영향을 미친 요인들을 탐색하기 위해 사바티어(P. A. Sabatier)의 정책옹호연합모형(Policy Advocacy Coalition Framework)을 토대로 법령 제정과정을 분석했다. 3단계에서는 법령 제정과정에 대한 분석결과와 법령 평가결과 사이의 연관성을 파악하며, 육아지원 법령의 아동권리 보장수준에 영향을 미치는 구조적 요인을 규명했다. 그리고 아동귄리중심적 육아지원정책이 되기 위한 정책적 개선방향을 모색했다. 이 연구의 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 영유아보육법과 유아교육법과 관련해 4가지 권리영역(생존권 및 성장발달권, 복지권, 교육권, 양육보장권)에서 13개 권리지표, 17개 검토기준을 마련하고 아동권리관점에서 평가했다. 평가 시에는 법령상의 아동권리 보장규정 유무, 그리고 규정의 구체성이나 다른 법령으로의 위임 수준을 고려했다. 그 결과, 1991년 제정된 영유아보육법 및 관계법령이 2004년 제정된 유아교육법 및 관계법령보다 아동권리 보장수준이 높고 더 적극적인 것으로 나타났다. 이것은 후에 제정된 육아지원법령이 먼저 제정된 것보다 아동권리에 대한 규정상의 보장수준이 더 높을 것이다라는 예상 가설과 다른 결과였다. 특히 유아교육법은 고유영역이라 할 수 있는 교육권 분야에서 다른 권리분야보다 더 높은 권리보장수준을 보여주었으나, 영유아보육법과 비교했을 때는 교육권에서도 명문의 권리보장수준이 낮게 나타났다. 둘째, 이러한 법령평가 및 비교결과의 원인을 추적하기 위해 두 법령의 제정과정을 분석한 결과, 다양한 주체들로 구성된 정책옹호연합들의 상호작용 속에 법령이 제정된다는 점에서는 공통적이었으나, 몇 가지 중요한 요인에서는 차이점이 나타났다. 먼저 정책옹호연합의 구성주체는 다음과 같다. 영유아보육법의 경우, 민간보육시설과 시민단체, 야당이 별도의 보육입법을 제정해야 한다는 보육입법 찬성연합을 형성했고, 정부와 여당이 이에 대한 반대연합을 형성했다. 유아교육법의 경우, 유아교육계와 교육부를 중심으로 유아교육법 제정 및 공교육화를 주장하는 찬성연합이, 그리고 보육계와 학원계, 보건복지부를 중심으로 반대 연합이 형성됐다. 다음으로 분석모형에서 도출한 14개 검토요인을 중심으로 법제화 과정상의 주요 특징을 비교한 결과, 몇 가지 중요한 차이가 나타났다. 다른 법과의 관계 및 법체계(法體系)에서 차지하는 위상이라는 점에서 영유아보육법은 보육에 관한 단일법이자 기본법인데 비해, 유아교육법은 일련의 교육관련법 체계를 구성하는 하위법이라는 차이가 있었다. 경쟁연합의 반대 이유 및 기대치라는 점에서는 영유아보육법 사례에서의 두 정책연합은 최종시점에서 모두 입법필요성에 공감하고 내용수준에만 이견을 보인 반면, 유아교육법에서는 마지막까지 입법필요성에 관한 치열한 대립이 지속되었다 점이 달랐다. 사회적 지지의 유무에서도, 영유아보육법은 입법에 대한 강력한 여론이 존재한 반면, 유아교육법에 대해서는 뚜렷한 여론이 부재했다는 점에서 차이가 있었다. 보육 대 교육의 대립구도 역시 영유아보육법 사례에서는 나타나지 않았지만, 유아교육법 사례에서는 매우 뚜렷이 나타났다는 점이 달랐다. 그 밖에 정책연합 내부의 균열 유무, 국회 통과 절차의 민주성 등에서 차이가 드러났다. 셋째, 법제화 과정상 차이가 드러난 요인들 중 법령규정의 아동권리 보장수준에 영향을 미친 관계요인은 총 7개였는데, 이들은 근본적으로 두 가지 구조적 요인, 즉 보육과 교육의 이원화된 구조와 유아교육법의 구조적 본질 및 교육담론 의존성에서 비롯된 것이었다. 먼저 보육과 교육의 이원화된 구조는 여러 가지 형태로 정책연합간의 갈등을 야기하며, 이를 해소하기 위한 전략사용에 구조적 영향을 미친다. 이원화 구조는 상대편 정책연합과의 관계에서는 회피와 은폐 전략이, 연합 내부의 불만을 해소하고 스스로의 영역을 확장하기 위해서는 의미의 포섭 전략이 사용되도록 만든다. 그리고 이 두 가지 전략은 미시적으로는 긴장을 해소시키는 것처럼 보이지만 거시적으로는 유·보이원화 구조를 강화하고 갈등을 재생산하기 때문에, 아동권리 증진에 있어서는 제약이라 할 수 있다. 한편 유아교육법의 법적 본질과 교육담론 의존성은 유아교육법으로 하여금 다른 교육관련법과의 균형 문제에 신경을 쓰게 만들어 유아기의 특수성 부각을 어렵게 하고, 위임규정이 많아지게 한다. 또한 아동의 일반적 권리보다는 주로 교육권에 초점을 맞춰 교육담론에 의존하게 함으로써 보육계와의 인식 차이를 심화시킨다. 따라서 이 요인 역시 아동권리 보장에 제약으로 작용한다. 이러한 구조적 영향력을 극복하고 아동권리를 증진시키기 위해서는 개선방안 역시 구조적 차원에서 모색되어야 한다. 먼저 유아교육계와 관련해서는 교육담론의 경계를 넘어서려는 노력이 필요하다. 다음으로 민간시설이 큰 비중을 차지하는 현실에서 육아지원시설이 아동권리를 침해하지 않으면서 수익을 추구할 수 있는 운영원리가 제시되어야 한다. 또한 육아지원 서비스의 질을 높이기 위해 공공재정 투입방향에 대한 검토도 필요하다. 마지막으로 육아지원정책 결정구조를 보다 투명하고 민주적으로 변화시켜야 한다. 이 연구의 결과는 아동권리의 내용을 구체화시키고 육아지원 법령에 담아야 할 규정의 기준을 제시하는데 유용하게 활용될 수 있다. 또한 육아지원정책의 실제 형성과정을 역동적으로 살펴봄으로써 정책결정의 실제를 이해하는데 기여하고, 육아지원정책의 궁극적 목적이 아동권리증진에 있음을 상기시키는 역할을 할 것이다. 마지막으로 구조적 요인의 영향력과 작동 기제를 규명함으로써 효과적인 아동권리 증진방안의 모색에 활용될 것으로 기대된다.

Recently, policies on child development and education, namely Child Care and Education Policy (CCEP), has been a particular interest in Korean Society. CCEP is important because it is responsible for providing care and education service to young children in their most sensitive period of human development. In reality, however, childrens rights can only be sanctioned by adults and their rights are recognized at the level of abstraction. This study pays attention to the enactment processes of CCEP as well as its Acts from the perspective of childrens rights, especially the rights of infants and preschoolers. Since Child Edu-care Act(CEA) and Early Childhood Education Act (ECEA) form the core of CCEP, two exemplary cases were selected as the objects of analysis

a case of CEA(enacted in 1991), and another case of ECEA(enacted in 2004). In order to assess the CCEPs childrens rights guarantee level, this study developed standards based on the Convention on the Rights of the Child(CRC). Through historical documents research and focus group interviews with policymakers, several results were found. First of all, childrens rights guarantee level was assessed against 4 categories (Right to Survival and Development, Right to Welfare, Right to Education, and Right to Proper Care), and CEA(1991) was found to have a higher guarantee level than that of ECEA(2004). This result overturns the expected hypothesis that the latest CCEP would outdo the earlier one. Secondly, the enactment processes of two Acts were analyzed based on the Policy Advocacy Coalition(PAC) Framework, conceptualized by P. A. Sabatier. By comparing the main characteristics based on the 14 criteria, significant distinctions between two cases were found. For instance, while CEA is a unitary, fundamental Act on child edu-care, ECEA exists as a part of the educational law system

therefore their positions on the legal system are incomparable. Also, the two cases showed differences on the perceived need for legislation in the final stages of enactment. As for CEA, its two PACs agreed on the need for legislation, but disagreeing on the content. Yet, as for ECEA, its two PACs heatedly debated on the need for legislation. Thirdly, 7 relational factors in the policy-making process, which negatively influence the CCEPs childrens rights guarantee level, were found in total. These 7 factors stem from the following two structural factors: Dual Structure of Early Childhood Education and Care and Structural Limits of ECEA dependent upon Education Discourses. The first factor causes conflict between PACs in various ways, and affects strategies PACs use in order to reduce tension between themselves. The strategies are evasion and concealment and meaningful win-over. The second factor, by its very nature of being a part of the educational law system, structurally restricts ECEA to mainly focus on childrens rights but on educational rights. To overcome the negative effects of these structural factors, ways for improving childrens rights must also be sought at the structural level. For instance, Early Childhood Education sector must not limit its ways within the boundary of Education Discourses. Childcare organizations must seek means to run on a profit-basis without sacrificing childrens rights. Reviews must be done in order to ensure that public financial support is allotted in providing higher quality of Child Care and Education service. CCEP must also carry out its decision-making processes transparently, and democratically. The results of this study can be served as a useful reference for detailing childrens rights and suggesting regulation standards for CCEP and Acts. It may also contribute to the understanding of the actual decision-making processes of CCEP, and reiterate the ultimate purpose of CCEP, which is to guarantee childrens rights. Lastly, this study can help find ways for improving childrens rights by taking into account the influential power of the specific structural factors found in this study.