초국적 메가프로젝트의 개발거버넌스 구조와 특징 -송도 국제업무단지 개발사례를 중심으로-

Abstract

본 연구는 신자유주의와 세계화 흐름 속에서 초국적기업이 참여하여 국내에서 진행되고 있는 도시개발 메가프로젝트의 거버넌스의 구조와 특징을 파악하고자 하였다. 인천경제자유구역 송도지구 내 국제업무단지 개발프로젝트를 사례로 하여 프로젝트의 지리적·제도적 배경과 특징에 대해 살펴보았다. 이어서 프로젝트에 참여하는 주요 행위주체들의 역할과 이해관계 및 갈등구도에 주목하여, 개발프로젝트의 거버넌스의 특징을 파악하는 것을 목적으로 하였다. 이를 위해 송도국제업무단지 개발프로젝트의 주요 활동인 프로젝트의 기획과 토지 공급 및 매각 등 개발과정에서의 거버넌스의 구조와 특징을 살펴보았다. 또한, 장기간의 개발프로젝트로서 프로젝트 파이낸싱의 단계별 특징과 거버넌스의 관계에 대해 알아보았다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 과거에 추진된 메가프로젝트와는 달리 초국적 기업 및 금융기관 등을 포함한 다양한 민간 행위주체들이 중요 의사결정자로서 프로젝트에 참여하는 거버넌스구조의 특징을 보이고 있다. 또한, 추진과정에서 정부의 역할은 효율성의 추구 및 합의 도출을 중심으로 변화하였다고 할 수 있으며 신자유주의적 흐름에따라 정부의 역할이 약화되었다고 보기는 어렵다. 또한 세계화의 측면에서 본다면 도시개발에서 초국적 기업이나 자본의 일방적인 국내 진입이 아니라 지방정부와 민간기업 등 로컬 행위자의 내재적 욕구와 수요가 조응하여 프로젝트가 기획되었음을 알 수 있었다. 둘째, 프로젝트의 주요 이해관계와 갈등구조는 다차원적이었다. 중앙 및 지방정부와 초국적 개발시행사인 송도신도시개발유한회사(NSIC), 미국계 부동산서비스 업체인 게일사와 국내 민간기업인 포스코건설, 그리고 NSIC 와 국내 금융회사들 간 각각 상이한 갈등 구조가 형성되었으며, 이는 프로젝트의 거버넌스 구조와 주요 의사결정에 영향을 미쳤다. 이러한 갈등구조는 프로젝트의 내 외부 환경 변화와 이행 단계별로 변화하는 양상을 보이며 이에 따라 거버넌스의 구조 및 성격도 변화해왔다. 예를 들어 프로젝트 초기 기획을 위한 합의 도출과 협력적 거버넌스에서 금융위기 이후 프로젝트의 지연 및 기업유치 부진 등의 리스크증가에 대하여 중앙 및 지방정부는 법률 개정 등을 통해 관리적이고 공식적인 거버넌스 모드로 변화하는 양상을 보였다. 셋째, 개발프로젝트에 참여하는 주요 행위주체들은 목적에 따라 다양한 공간적 스케일에서 활동하며, 프로젝트에 영향을 주고 있다. 이들 주요 행위주체들은 프로젝트 단계별로 활동 목표에 따라 초국가적, 국가적 그리고 지방적 스케일을 오고가며 활동하는 다중 스케일 적 특징을 보이고 있다. 예를 들어, 포스코건설의 경우 국내 업체이지만 개발 파트너를 발굴하기 위해 미국의 부동산업계와 연계하여 활동하였고, 시공과 관련해서는 인천시와 경제자유구역청 등과 인허가 관련 업무를 협의하고 처리했다. 미국 기업인 게일사의 경우 다양한 글로벌 생산자서비스 업체들과의 함께 한국 내 도시 개발 사업에 참여하였으며 송도국제업무단지 내 기업유치 및 도시마케팅을 위해 미국을 비롯한 전 세계 대상으로 활동을 전개하는 등 다중스케일 행위자의 특징을 보였다. 넷째, 프로젝트 파이낸싱(PF) 측면에서 본다면, 프로젝트 진행에 따라 PF 방식이 변화하는 양상을 보였다. 초기에는 은행권을 중심으로 시공사의 신용보강에 의한 단기 기업대출의 형태였으나 점차 보유 자산의 유동성 증가에 따라 자본시장으로 부터 자금 조달이 가능해지면서 부동산 증권화의 특징이 나타났다.최근 2013년 프로젝트 파이낸싱의 경우 주요 자산을 성격에 따라 구분하여 은행 및 증권사, 보험사들이 함께 참여하는 증권화 방식을 통해 개발 자금을 확보하였다. 이는 프로젝트 파이낸싱 과정에서의 부동산의 증권화 및 금융자본과 공간의 통합에 대한 시사점을 도출할 수 있는 흥미로운 사례로 보인다. 송도국제업무단지 개발을 사례로 한 본 연구는, 오늘날의 도시개발 메가프로젝트는 다양한 스케일의 행위주체들이 참여하게 되며, 특히 초국적 기업과 글로벌 생산자 서비스업체의 활동과 지방정부기관 및 금융권의 역할이 두드러진다는 점에서 과거 정부주도형 메가프로젝트의 실행구조와는 차별점을 보인다는 특징을 찾아냈다. 즉, 부동산의 세계화에 따른 초국적기업과 자본이 국내 기업과의 합작을 통해 다양한 도시개발 전략과 파이낸싱 방식을 도입하여 개발이 진행되고 있다는 점에서 과거와는 다른 프로젝트 구조와 조직의 특성을 나타낸 것이다. 이러한 과정에 참여하는 다양한 민간기업과 도시 및 중앙정부 간, 국내외 기업 간, 그리고 도시개발사업자와 금융권 간 등 다양한 주요 행위주체들이 프로젝트의 쟁점들을 두고 갈등을 빚고 또 협상과 권력 수단의 활용을 통해 협력하거나 이해관계를 관철하려는 역동적인 거버넌스 과정이 메가프로젝트의 진행방향에 영향을 미쳤고 또 그러한 과정이 공간에 영향을 미쳤다는 점을 본 연구는 보여주고 있다.