장애차별금지법의 고용효과에 대한 비교연구: 장애 정의와 합리적 편의제공 의무의 역할을 중심으로

Abstract

본 연구는 OECD 국가를 대상으로 장애차별금지법의 고용효과를 실증적으로 평가하는 것을 목적으로 한다. 고용효과에 주목하는 것은 장애차별금지법이 노동시장에서 장애인의 열악한 지위 문제를 해결하기 위한 새로운 대안으로 도입되었기 때문이다. 또한 장애차별금지법을 선도적으로 도입한 미국과 영국에서 고용효과가 미약하거나 오히려 장애인의 고용을 악화시켰다는 실증연구가 상당히 축적되었음에도 불구하고 장애차별금지법이 전 세계적으로 확산되고 있는 모순적 상황도 고용효과에 대한 재평가를 요구한다. 따라서 본 연구는 기존 연구와 달리 장애차별금지법의 다양성에 주목하여 국가 수준의 비교연구로 고용효과를 규명하고자 한다. 특히 장애차별금지법의 장애 정의와 합리적 편의제공 의무의 특성이 고용효과에 어떠한 차이를 유발하는지 확인함으로써 장애차별금지법이 장애인의 고용 증가라는 성과를 얻기 위한 조건을 규명하고자 한다. 이러한 목적을 달성하기 위한 연구과정은 크게 두 단계로 나뉘며 구체적으로 네 가지 연구문제가 제기된다. 첫 번째 단계는 비교법 연구로 OECD 전체 34개국의 장애차별금지법을 분석하였다. 이 때 연구문제는 장애차별금지법의 내적 특성은 어떠한가?이며, 내적 특성에는 구체적으로 장애차별금지법의 도입 여부, 장애 정의의 특성, 합리적 편의제공 의무의 특성이 포함된다. 장애차별금지법의 도입 여부는 법률의 내용적, 형식적 측면을 고려하여 실질적으로 민간과 공공을 포함한 고용 영역에서 장애를 이유로 한 차별행위를 포괄적으로 금지하는 법률이 시행되고 있는지를 파악하였다. 장애차별금지법에서의 장애 정의와 합리적 편의제공 의무에 대해서는 기존의 이론과 학설을 바탕으로 장애 정의의 포괄성과 합리적 편의제공 의무의 강도를 평가할 수 있는 기준을 도출하였다. 분석자료는 각국의 법률 텍스트와 판례가 기본이 되며 법규명령, 행정규칙, 법률 부속서류, 평등기구 결정례도 보완적으로 활용하였다. 가급적 1차 자료를 확인하였으나 언어장벽을 고려하여 유럽차별금지법률전문가네트워크의 국가보고서, 온라인 법률 데이터베이스 등과 같은 2차 자료를 광범위하게 수집하여 활용하였다. 두 번째는 다수준모형 실증분석으로 장애차별금지법의 고용효과를 평가하는 단계이다. 이 단계에서는 장애차별금지법의 전반적 고용효과는 어떠한가?, 장애차별금지법의 고용효과는 장애 정의의 특성에 따라 달라지는가?, 장애차별금지법의 고용효과는 합리적 편의제공 의무의 특성에 따라 달라지는가?라는 세 가지 연구문제에 대한 분석이 이루어진다. 비교미시자료인 LIS(Luxembourg Income Study) 데이터베이스를 분석자료로 사용하였으며 2000~2010년 사이의 4개 웨이브에 해당하는 OECD 24개 국가의 78개 데이터세트에서 25~54세의 977,727명의 자료가 포함되었다. 독립변수인 장애차별금지법의 도입 여부, 장애 정의 및 합리적 편의제공 의무의 특성은 비교법 연구의 분석결과를 바탕으로 분석에 사용할 수 있는 형태의 변수로 조작화 하였다. 분석모형의 추정은 국가-시기-개인으로 위계화된 자료의 구조를 고려하여 다수준모형을 적용하였다. 비교법 연구에서 밝힌 장애차별금지법의 특성은 다수준모형 실증분석에서의 세 가지 연구문제와 연결된다. 따라서 주요 연구결과는 장애차별금지법의 도입 여부와 전반적 고용효과, 장애차별금지법의 장애 정의 특성에 따른 고용효과, 합리적 편의제공 의무 특성에 따른 장애차별금지법의 고용효과로 구분하여 제시할 수 있다. 우선 장애차별금지법의 도입 과정과 현황을 분석한 결과 OECD 회원국 중 아이슬란드, 스위스, 터키를 제외한 31개국이 장애차별금지법을 제정한 것으로 나타났다. 장애차별금지법은 1985년 캐나다를 시작으로 1990년대 들어 미국, 호주, 뉴질랜드, 영국과 같은 영미권 국가를 중심으로 도입되었는데 2000년대에 들어 유럽은 물론 남미와 아시아 지역까지 광범위하게 확산되었다. 이 과정에서 EU 고용평등지침의 영향이 특히 컸던 것으로 보이며, 이는 장애차별금지법을 미국 방식으로 간주했던 유럽 사회의 인식이 전환되었고 차별금지를 기존의 사회보장 중심의 장애정책과 배치되지 않는 보편적인 인권의 문제로 수용했다는 것을 의미한다. 각국이 도입한 장애차별금지법은 차별의 사유가 장애에 한정된 경우도 있지만 다양한 사유를 포괄하는 경우도 있고, 적용되는 영역도 고용에 한정되는 경우와 고용 이외의 영역까지 포괄하는 경우로 다양하다. 하지만 차별의 사유별로, 적용되는 영역별로 분리되어 있던 차별금지법이 통합되는 현상도 관찰되는데, 이는 많은 국가에서 성과 인종으로 시작된 차별금지법이 장애, 연령, 성적 지향 등으로 확대되면서 사법적 통일성과 효율성을 높이기 위한 조정 과정으로 볼 수 있다. 장애차별금지법의 전반적 고용효과는 비교법 연구에서 밝힌 각국의 장애차별금지법의 시행일을 기준으로 도입 여부 변수를 생성하여 분석하였다. 우선 장애차별금지법 도입 여부 변수를 포함한 2수준의 국가 시변 변수를 집단평균 중심화 하였을 때 장애차별금지법은 평균적으로 비장애인과 장애인의 고용확률 격차를 3.5%p 감소시키는 것으로 나타났으나 한계수준에서 유의미하였다. 하지만 2수준 변수를 전체평균 중심화 하였을 때에는 일반적인 유의수준에서 통계적으로 유의미한 고용효과가 나타났다. 장애차별금지법 도입 여부 변수를 전체평균 중심화하면 국가 고유의 미관측 이질성을 통제하지 못하고 국가 내 효과와 국가 간 효과가 동일하다는 가정을 하는 것이지만 고용효과의 크기가 3.5%p로 거의 동일하게 나타나 이러한 가정은 큰 무리가 없다고 판단된다. 따라서 장애차별금지법이 긍정적 고용효과를 낳았다는 결론을 내릴 수 있다. 다음으로 장애차별금지법의 장애 정의는 장애차별금지법을 도입한 OECD 31개국을 대상으로 분석하였다. 차별금지법의 장애 정의는 사회모델의 이념을 반영해야 한다는 합의가 있지만 사회모델에서 사회적 장벽으로 개념화된 장애를 차별금지법에 그대로 규정하는 것은 법률이 개입해야 할 대상을 상실하는 모순을 낳는다. 그보다는 법률에서 장애를 최대한 폭넓게 정의하는 것이 차별금지법의 취지에 부합하면서 사회모델의 이념을 반영하는 방식이라 할 수 있다. 차별금지법에서 장애 개념의 포괄성을 판단할 수 있는 기준은 Degener(2004) 등의 학설을 근거로 네 가지를 도출하였는데 활동․참여 제약 요소를 포함하지 않은 경우, 손상 혹은 활동․참여 제약의 심각성을 한정하지 않은 경우, 손상 혹은 활동․참여 제약의 지속기간을 한정하지 않은 경우, 그리고 현재장애 외에 과거장애, 미래장애, 간주장애, 연계차별을 인정할 경우 장애의 개념이 포괄적인 것으로 판단할 수 있다. 각국의 장애차별금지법을 분석한 결과 장애 정의에 활동․참여 제약 요소를 포함하지 않고 심각성과 지속성을 모두 한정하지 않으면서 과거장애, 미래장애, 간주장애, 연계차별까지 모두 인정한 호주, 핀란드, 아일랜드, 노르웨이의 장애 정의가 가장 포괄적이었다. 반면에 장애 정의에 활동․참여 제약 요소를 포함하고 심각성과 지속성을 모두 한정한 에스토니아, 프랑스, 그리스, 일본, 룩셈부르크, 폴란드, 슬로바키아, 한국, 영국은 매우 협소하게 장애를 정의한 경우에 속한다. 에스토니아, 그리스, 일본, 룩셈부르크, 폴란드는 과거장애, 미래장애, 간주장애, 연계차별도 모두 인정하지 않아 가장 협소하였다. 이러한 협소한 장애 정의는 차별금지법이 타 법률, 특히 사회보장법의 장애 정의를 준용하는 경우에 주로 나타나는 경향이 있었다. 장애 정의가 장애차별금지법의 고용효과에 미치는 영향에 대한 다수준모형 실증분석은 비교법 연구를 통해 규명한 활동․참여 제약 요소, 장애의 심각성 조건, 장애의 지속성 조건을 분석 가능한 형태의 변수로 조작화하고 세 가지 지표에 대한 종합평가 변수를 생성하여 진행하였다. 네 가지 평가기준 중 현재장애 이외의 포괄범위를 제외한 것은 LIS 자료의 장애 변수 자체가 현재장애인에 국한되어 있기 때문이다. 또한 나머지 세 가지 지표에서 장애 정의가 광범위한 경우에 해당하는 국가가 소수이고 시간에 따른 변화가 거의 관찰되지 않았기 때문에 종합평가 변수는 세 가지 지표에서 모두 협소한 장애 정의인 경우와 세 가지 지표 중 하나라도 광범위한 장애 정의인 경우로 구분하였다. 분석결과 장애 정의에 대한 개별 평가기준은 물론 종합평가에서도 장애 정의가 협소한 경우에는 통계적으로 유의미한 긍정적 고용효과가 확인되지만 장애 정의가 광범위한 경우에는 고용효과가 나타나지 않았다. 장애차별금지법의 장애 정의 특성 변수를 전체평균 중심화 하였을 경우에도 결과는 크게 달라지지 않았다. 장애차별금지법에서의 장애 정의가 포괄적일수록 법률이 적용되는 대상이 넓어지고 긍정적 고용효과가 더 크게 나타날 것이라 예상되었지만 분석결과는 반대로 나타났다. 이러한 결과에는 두 가지 가능성이 있는데 우선 LIS 자료에서의 장애 변수가 대부분 활동제약 변수이기 때문에 그 자체로 활동․참여 제약 요소를 포함하고 있으며 장애의 지속성도 6개월 이상으로 측정하여 장애차별금지법에서의 장애 정의의 포괄성이 갖는 영향을 포착할 수 있을 만큼 광범위하지 않기 때문이다. 따라서 LIS 자료에서 비장애인으로 분류된 사람들도 장애차별금지법의 영향을 받아 전체적인 고용효과가 상쇄되었을 가능성이 있다. 또한 장애차별금지법에서의 장애 정의가 포괄적인 것으로 판단된 국가의 LIS 자료가 대체로 행정적 장애 변수를 사용한 것도 원인일 수 있다. 행정적 장애 변수는 활동제약 변수보다 더 협소하기 때문에 LIS에서 비장애인으로 분류된 사람들이 장애차별금지법에 영향을 받았을 가능성이 더 높다. 마지막으로 합리적 편의제공 의무는 장애차별금지법에서 가장 핵심적인 요소로 언급되며 개별 국가에서 진행된 장애차별금지법의 고용효과 실증분석 연구에서도 중요하게 고려되었다. 본 연구에서는 Waddington(2004, 2008) 등에 기초하여 합리적 편의제공 의무의 강도를 판단할 수 있는 다섯 가지의 평가기준을 도출하였으며, 여기에는 합리적 편의제공 의무 불이행을 차별행위로 간주하는지, 합리적 편의제공 의무에 적용되는 장애 정의가 일반적인 차별금지에서의 장애 정의와 비교하여 어떠한지, 편의의 내용을 한정적 혹은 개방적으로 제시하고 있는지, 합리성이라는 용어가 직무수행 효과성의 의미를 내포하고 있는지, 불균등한 부담 항변 요소에 합리적 편의제공에 대한 공적 지원을 고려한다는 조건이 있는지가 포함된다. 이에 대한 분석은 장애차별금지법을 제정한 국가 중 실질적으로 합리적 편의제공 의무가 시행되지 않는다고 판단한 칠레, 포르투갈, 슬로베니아를 제외한 28개국을 대상으로 하였다. 우선 28개국 중 합리적 편의제공 의무 불이행을 차별행위로 간주하는 경우는 22개국으로 상당히 많았으며, 합리적 편의제공 의무에 적용되는 장애 정의가 일반적인 차별금지법에 적용되는 정의보다 협소한 경우는 프랑스와 독일뿐이었다. 합리적 편의의 내용은 많은 국가에서 일반적인 정의만 제시하거나 추가적인 예시 목록을 제시하기도 하는데, 5개국에서는 편의의 내용을 특정 형태로 한정하거나 한정적 목록으로 제한하는 경우도 나타났다. 합리적 편의제공에서 합리성의 의미에 대해서는 직무수행 효과성 테스트와 불균등한 부담 테스트가 명확히 구분되는 2단계 접근법은 네덜란드가 유일하였지만 16개국에서 직무수행 효과성의 의미가 포함되는 것으로 나타났다. 또한 불균등한 부담 항변에 대한 판단요소는 국가별로 매우 다양하게 나타났으나 7개 국가를 제외하고 모두 공적 지원 고려에 대한 조건을 명시하고 있었다. 이러한 기준에 따라 다섯 가지 평가기준을 모두 충족하여 합리적 편의제공 의무의 강도가 가장 높은 것으로 평가할 수 있는 국가는 호주, 오스트리아, 벨기에, 체코, 덴마크, 그리스, 네덜란드, 노르웨이, 슬로바키아, 스페인, 영국으로 나타났다. 반면 헝가리, 뉴질랜드, 한국의 장애차별금지법은 합리적 편의제공 의무가 매우 취약한 것으로 평가된다. 합리적 편의제공 의무의 특성에 따라 장애차별금지법의 고용효과가 달라지는지에 대한 다수준모형 실증분석은 합리적 편의제공 의무에 적용되는 장애 정의에 대한 평가결과를 제외한 나머지 네 가지 기준의 평가결과를 분석 가능한 형태의 변수로 조작화하여 진행하였다. 이는 합리적 편의제공 의무에 적용되는 장애 정의가 일반적인 차별금지에 적용되는 장애 정의에 의존하기 때문에 독립적인 평가지표로는 적절하지 않기 때문이다. 또한 네 가지 평가기준에 의한 종합평가 변수도 함께 생성하였는데 장애 정의 특성과 반대로 합리적 편의제공 의무의 강도가 낮은 것으로 분류된 국가가 상대적으로 소수로 나타나 네 가지 세부지표에서 하나라도 의무의 강도가 낮은 경우와 네 가지 지표 모두 의무의 강도가 높은 경우로 구분하였다. 분석결과 개별 지표에서는 합리적 편의제공 의무의 강도가 높은 경우에 한계수준에서 통계적으로 유의미한 긍정적 고용효과가 확인되고 종합평가 지표에서는 일반적 유의수준에서 유의미한 긍정적 고용효과가 확인되었다. 반대로 의무의 강도가 낮은 경우에는 대체로 고용효과가 나타나지 않았다. 합리적 편의제공 의무 특성 변수를 전체평균 중심화한 경우에 개별 지표에서 의무의 강도가 낮은 경우에도 통계적으로 유의미한 긍정적 고용효과가 확인되기도 하였지만 의무의 강도가 높은 경우의 긍정적 고용효과도 유지되거나 더 확실히 나타나는 경우도 있었다. 따라서 전반적으로 합리적 편의제공 의무가 강할 때 장애차별금지법의 고용효과가 더 크다는 가설을 지지할 수 있다. 본 연구는 비교법 연구와 다수준모형 실증분석을 결합한 학제 간 연구로 기존 연구가 갖는 한계를 상호보완적으로 극복하였다. 또한 일부 국가에 한정된 비교법 연구의 영역을 확장하여 장애차별금지법의 확산과 내적 특징에 대한 국제적 차원의 지도를 구축하였다. 장애차별금지법에서 장애 정의의 포괄성과 합리적 편의제공 의무의 강도에 대한 평가기준을 기존 학설을 통해 도출하고 이를 고용효과의 차원에서 실질적으로 평가함으로써 그 유용성과 한계를 확인한 것도 이론적인 기여로 평가할 수 있다. 또한 장애차별금지법의 내적 특성을 중심으로 고용효과에 대한 학술적․정책적 논쟁이 새롭게 시작될 필요가 있음을 보여주었다. 이러한 연구결과를 바탕으로 우리나라 장애인차별금지법의 장애 정의와 정당한 편의제공 의무 규정에 대한 수정 방향을 제시하였으며 필요한 후속 연구과제를 제안하였다.