지방자치단체의 기후재난 회복력 분석

Abstract

기후변화로 인해 자연재해 피해가 급증하면서 자연재해에 대한 취약성 평가에 초점을 두었던 관점이 점차 자연재해에 대응하고 회복 능력을 갖추기 위한 회복력 증진으로 방재패러다임이 변하고 있다. 그러나 대부분의 선행연구들은 자연재해에 따른 지역사회 또는 국가 간 회복력 평가를 위한 개념적 틀과 복합지표 개발 방법에 초점을 두고 있을 뿐 실제 기후재난에 따른 회복력을 실증적으로 측정한 연구는 아직 이루어지지 못하고 있다. 이와 같은 배경 하에서 본 연구는 자연재해 발생 시 이를 대처하고 극복할 수 있는 회복력을 측정하고 지방자치단체들이 회복력을 증진시키기 위해 어떠한 노력들을 해왔으며, 회복력이 자연재해 피해에 어떠한 영향력을 미치는지를 분석하는데 목적을 두었다. 이를 위해 먼저 이론 및 선행연구 고찰을 통해 지방자치단체 수준에서 회복력을 측정할 수 있는 지표들을 도출하여 회복력 지수를 개발하였다. 그 다음 우리나라에서 발생한 자연재해 피해의 공간 분포를 살펴본 후, 자연재해 유형별로 피해액이 컸던 24개의 핫스팟 지역을 대상으로 2000년과 2010년 두 시점에서 5개 부문(기반시설, 인적자본, 경제, 사회자본, 제도)의 회복력 변화를 분석하였다. 그리고 230개 지방자치단체를 대상으로 지리가중회귀모형을 이용하여 2010년 부문별 회복력이 자연재해 총 피해액에 미치는 영향을 실증 분석하였다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 2000년~2010년 동안 자연재해 유형별 피해액을 분석한 결과, 우리나라에서 발생된 자연재해 피해액은 총 20.8조 원으로 태풍, 호우, 대설로 인한 피해액이 총 피해액의 99.4%를 차지하고 있으며, 2006년 이후 피해액이 점차 감소하는 경향을 보이고 있다. 자연재해 피해액의 공간적 자기상관성을 분석한 결과, 24개의 핫스팟 지역이 추출되었다. 태풍의 경우 동해안에 인접한 지역들(강릉시, 삼척시, 양양군, 정선군, 고성군)과 경상북도 김천시, 전라남도 여수시 등 총 7개 지자체에서 높은 군집성을 보였으며, 호우 핫스팟 지역들은 태풍 핫스팟 지역과 유사한 4개 지자체(강원도 평창군, 인제군, 정선군, 경남 사천시)에서 나타났다. 반면, 대설 핫스팟 지역들은 14개 지역으로 태풍 및 호우와 전혀 다른 충청도 지역(대전 대덕구, 논산시, 부여군, 공주시, 연기군, 청원군, 괴산군)과 전라도 연안지역(정읍시, 고창군, 부안군, 나주시, 영암군, 장성군, 함평군)에 군집되어 있었다. 둘째, 자연재해에 대한 지자체의 회복력을 평가할 수 있는 지표를 개발하기 위해 선행연구에서 제시한 인문·사회·경제·제도·물리·환경적 측면에서 공간적 규모에 맞는 63개의 회복력 지표 후보군을 제시하고, 자료수집의 가능성, 대표성, 객관성, 정량성을 충족한 회복력의 5개 영역(기반시설, 인적자본, 경제, 사회자본, 제도)을 평가할 수 있는 17개의 지표들을 선정하였다. 선형변형방법으로 지표들을 표준화한 후 가중선형결합방법으로 요인분석을 통해 도출된 가중치를 부여해 5개 영역의 회복력 지수를 계산하였고, 이들을 산술평균하여 자연재해에 대한 지방자치단체의 종합회복력 지수를 산출하였다. 산출된 5개 영역의 회복력의 전국 평균값을 통해 두 시점 간(2000년, 2010년)의 변화를 분석한 결과, 모든 부문의 회복력이 2000년에 비해 증가하였고 기반시설의 경우 2000년에 비해 약 53% 증가하여 5가지 회복력 부문에서 가장 큰 증가율을 보였다. 인적자본 회복력도 평균 27.4% 증가하였다. 두 시점 모두 서울을 비롯한 대도시에서 높게 나타났고 지방 군부에서 낮은 값을 갖는 것으로 나타났다. 경제 회복력도 평균 16.7% 증가하였으며, 인적자본 회복력과 유사하게 경제 회복력이 높은 지역들은 수도권을 중심으로 대도시에 형성되어있고, 지방 중소도시들은 낮게 나타났다. 사회자본 회복력도 평균 4.0% 증가하여 5가지 회복력 부문에서 가장 낮은 증가율을 보였다. 제도 회복력의 경우, 평균 38.1% 증가하여 기반시설 회복력 변화율에 이어 높은 증가율을 보였다. 사회자본과 제도 회복력의 상·하위 지역들의 분포는 앞서 본 기반시설, 인적자본, 경제 회복력 분포와 반대의 분포를 보이고 있다. 즉, 수도권을 중심으로 대도시에서 사회자본과 제도 회복력이 낮게 형성되어 있고 지방 중소도시에서 높게 나타나고 있다. 5가지 부문의 회복력은 평균 16.7% 증가한 것으로 나타났다. 종합 회복력의 분포를 살펴보면, 서울을 비롯한 광역 대도시에서 높은 증가율을 보이는 반면 경상북도와 전라북도 중소도시들은 낮은 증가를 보이고 있다. 셋째, 24개의 핫스팟 지역을 대상으로 부문별 회복력 변화를 살펴본 결과, 지역마다 재해 유형별 대응 때문에 부문별 회복력 변화의 일반적인 경향을 보기 어려웠다. 하지만, 제도 회복력 변화에서는 호우 핫스팟 지역들의 평균 변화율은 전국 평균 변화율보다 크게 증가하였고 대설 핫스팟 지역들은 오히려 감소되었다. 넷째, 2010년 자연재해 총 피해액에 대한 회복력의 영향력을 일최대강우량과 적설량을 기후노출 변수로 통제하고 지리가중회귀모형을 활용하여 추정한 결과, 기후노출 변수와 기반시설, 인적자본, 사회자본 회복력은 유의한 음(-)의 영향력을 갖는 것으로 나타났으며, 경제 회복력의 경우 통계적으로 유의한 음(-)의 영향력을 갖는 일부 지역들이 추정되었다. 제도 회복력의 경우는 통계적으로 유의하지 않은 결과가 도출되었다. 기반시설 회복력은 충청북도 충주시를 중심으로 충청도 북부지역과 경기도 남부지역, 강원도 서부지역에서 자연재해 피해를 크게 감소시키는 것을 알 수 있었다. 또한 인적자본 회복력 역시 재해 피해를 감소시키는 것으로 나타났고, 특히 경상북도 울진군을 중심으로 경상도와 접경지역에서 인적자본 회복력이 높은 영향력을 갖는 것으로 나타났다. 경제 회복력은 전라북도를 중심으로 접경지역인 28개 지자체에서 유의한 음(-)의 영향력을 가지는 것으로 추정되어 지자체의 경제 수준이 높고 다양한 산업과 고부가가치를 창출하는 산업 구조를 가질수록 재해 피해를 감소시키는 데 영향을 미치고 있음을 말해준다. 사회자본 회복력 역시 자연재해 피해를 감소시키는 기능을 하며, 전라남도 진도군을 중심으로 중소도시들과 섬으로 고립되어 있는 제주특별자치도에서 회귀계수가 높게 추정되었다. 제도 회복력은 통계적으로 유의하지 않으나 전라도 지역을 제외한 모든 지자체에서 음(-)의 영향력을 보이고 있다. 본 연구는 기후재난에 대한 지방자치단체의 회복력 지수를 개발하고 회복력의 시·공간적 변화 및 자연재해 피해에 미치는 영향력을 살펴보았다는데 의의가 있다. 본 연구 결과, 재해유형별 지방자치단체의 회복력을 증진시키는 정책을 마련하는 데 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 첫째, 기반시설 회복력의 구성 지표인 도시공원은 불투수층이 많은 도시에서 배수의 기능도 있기 때문에 도시공원을 조성하는 일이 지역계획 차원에서 매우 중요하다. 또한 자연재해를 방지하는 본래의 목적을 지닌 완충 녹지 조성 역시 함께 고려해야 할 필요가 있다. 자연재해가 발생 시 주민들이 위험지역으로부터 대피할 수 있는 임시 대피소 역할을 하는 대체 시설의 확충과 함께 평시 지역 주민들에게 임시 대피소의 위치를 주지시킬 필요가 있다. 둘째, 인적자본 회복력을 증진시키기 위해서는 지역별 청장년층의 비율과 고학력자 비율을 높일 필요가 있다. 지방의 중소도시에서 고학력자들은 대부분 전국 평균보다 낮게 형성되어 있을 뿐만 아니라 청장년층은 오히려 감소하는 실정이기 때문에 일자리 창출을 통해 이들을 유입시키는 방안이 필요하다. 셋째, 재해 피해 발생 후 궁극적으로 이전보다 더 나은 상태로 신속히 복구하기 위해서는 지자체의 경제 수준을 높이는 방안으로서 산업 구조가 다양하게 구성되도록 기존의 산업들을 고려하면서 고부가가치를 창출하는 산업들을 유치하는 데 노력해야 한다. 넷째, 재해피해가 컸던 지역들에서 장기 거주자들과 문화시설이 전반적으로 감소되었기 때문에 사회자본 회복력을 증진시키기 위해 지역에 오래 정착할 수 있는 방안 모색과 더불어 문화시설 증설이 필요하다. 다섯째, 지역의 자연재해 유형에 맞는 대응 노력을 강구해야 하며, 일회성이 아닌 항구적인 재해 예방을 위한 방재 사업 및 계획 수립이 필요하다. 특히 재해 피해가 심한 지역들임에도 불구하고 방재지구로 지정된 지역이 존재하지 않아 자연재해 피해가 심한 지역에 우선적으로 지구지정을 의무화할 수 있도록 방재지구 지정의 법적 개선이 필요하다. 끝으로 자연환경 공간정보의 부재와 비공개로 자연재해 위험으로부터 안전한 환경인지를 볼 수 있는 환경적 측면의 회복력을 고려하지 못했기 때문에 자연환경에 대한 공간정보 구축과 더불어 자연재해위험지역과 같은 자료를 공개할 필요가 있다.