뉴타운정책과 사업지연이 노후주거지역에 미치는 영향

Abstract

본 연구는 광범위한 공간규모를 대상으로 철거재개발을 의도했던 서울시 뉴타운 정책이 장기간 사업이 지연되면서 해당 지역에 미친 영향을 분석하고자 하였다. 정책의 영향은 정책 대상의 반응 결과로 해당 지역에 나타난 변화이다. 이를 위해 한남재정비촉진지구를 사례지역으로 선정하고, 정책의 영향을 받고 그 결과를 체험한 지역 주민과의 심층면담자료를 바탕으로 현장관찰자료, 행정자료, 통계자료, 문헌자료 등 다양한 자료를 통합하여 물리적 환경, 지역사회, 지역 경제에 관한 정책의 영향을 생생하게 전달하고자 하였다. 한남지구는 뉴타운사업이라는 공공정책의 개입이 지역공동체를 와해시키는 과정을 보여주었다. 광범위하게 지정된 재정비촉진지구가 여러 촉진구역으로 세분화되는 과정에서 경계 설정을 문제로 주민 간 갈등이 나타났으며, 그 결과 구역별로 주민들이 분화되었다. 구역별로 분화된 한남지구의 주민은 사업을 둘러싼 이해관계에 따라 다시 분화되고 갈등을 겪었다. 사업의 시행주체인 조합구성원 자격 여부에 따라 소유자와 세입자로 구분되어, 주택 보수문제, 세입자 보상문제로 대립하였다. 토지 등 소유자는 사업의 추진여부를 두고 찬성세력과 반대세력으로 나뉘었다. 사업추진세력은 사업추진 주도권을 차지하기 위해, 추진위원회 또는 조합집행부와 같은 추진주체와 비상대책위원회로 다시 분화되어 갈등을 겪었다. 가옥주와 임차인 간 갈등, 구역별 주민 간 갈등, 가칭추진위 간 갈등, 주친주체와 비대위 간 갈등, 사업찬성주민과 반대주민 간 갈등은 각종 법정 소송으로도 나타났다. 주민 분화와 갈등은 뉴타운정책의 수단으로 활용되고 있는 제도적 장치들이 원인이 되고 있었다. 과대한 뉴타운사업지구 지정은 형식적인 주민의견수렴 절차만으로 사업의 추진을 위한 촉진구역으로 세분되면서 구역별 주민 간 분화와 갈등을 초래하였다. 일부 조합원으로 구성된 조합집행부에 사업관련 권한과 이권이 집중되는 조합제도의 특성으로 뉴타운사업을 찬성하는 주민들 간의 갈등이 나타났다. 토지 등 소유자만을 사업추진주체로 인정하는 조합원 규정은 지역 주민을 세입자와 소유자로 차별화하고 있었다. 사업에 배제된 세입자를 보호하기 위한 시책은 소유주에 의해 의도적으로 해석되어 기회주의적 행동을 보임으로써 세입자를 보호하지 못하고 있었다. 세입자에게 할당되는 주거이전비를 부담하지 않기 위해 임대차계약에서 불법적인 행위를 자행하여 세입자와 소유주 간 갈등이 발생하였다. 또한 대규모 주민의 집단의사결정을 위해 일정 동의율에 따른 다수결원칙이 뉴타운사업의 찬성주민과 반대주민 간 분쟁 요인이 되고 있었는데, 반대주민들은 이러한 결정을 다수의 횡포라 여기고 있었다. 사업추진 미동의자의 상당수는 뉴타운사업의 추진으로 그들의 주거권과 생존권을 위협당하는 상황에 놓이게 되기 때문이다. 주민 간 갈등으로 사업 추진이 지연되는 동안 한남지구의 물리적 환경은 노후화가 심화되고 있었다. 뉴타운사업지구지정 후 건축허가 제한은 건물의 갱신을 억제하였다. 신축, 증축, 재축, 대수선 등 건축행위가 지구지정 전에는 연 평균 70여 건 이루어졌으나, 지구지정 후에는 1년에 0-2건으로 급감하였다. 뉴타운정책에 의한 강제적인 건축허가 제한은 철거 전 단기적으로 건물에 불필요한 투자를 억제하고자 하는 계획적 조치이지만, 한남지구의 사업이 장기간 지연되면서 오히려 주민들의 거주안전을 위협하는 결과를 가져왔다. 뉴타운사업으로 인한 철거 예정은 건물소유주의 건물에 대한 유지관리의 동기와 의지를 약화시켰다. 건물의 노후는 유지보수 비용의 증가로 이어졌으며, 철거 예정은 이러한 비용을 지불하는 것을 비경제적으로 인식하게 하여 주거건물의 유지보수 행위는 거의 이루어지지 않았다. 방수, 방풍, 난방 등 건물의 기능과 관련된 필수적인 보수도 임시방편적으로 시행되고 있었다. 주택을 임대하는 소유자는 원활한 임대를 위한 도배, 페인트와 같은 최소한의 보수를 행하고 있었으나, 세입자의 추가 보수요구에는 부정적이었다. 특히 한남지구에서 증가된 부재지주(35.4% -> 60.7%)는 유지보수에 무관심하였고, 이는 노후한 물리적 환경 방치로 이어지고 있었다. 건물 갱신 감소와 유지보수 소홀로 인한 물리적 환경의 노후 심화는 건물의 방치로 이어져 한남지구 내 공가 수의 증가를 가져왔다. 특히 주거용 건물이 공가로 방치되고 있었다. 공가율은 증가하였으나, 그 수치는 2-3%정도로 쇠퇴가 심한 도시의 공가율(5-30%)에 비하면 낮은 편이다. 하지만 사업의 지연이 장기화되고 사업시행의 불확실성이 커지는 상황에서 노후 주택의 공가 전환은 지속적으로 증가할 것으로 예상된다. 깨진 유리창의 이론처럼, 기 발생한 공가 주변으로 공가가 연속적으로 발생하는 것을 확인할 수 있었다. 이와 같이 한남지구를 통해 살펴본 뉴타운정책은 갈등으로 인한 주민 간 분화와 갈등, 물리적 환경 악화 등 기존 재개발정책의 부작용을 답습하고 있었다. 조은·조옥라(1988)가 사당동 재개발에서 목격한 여러 차례 고비가 한남지구에서도 그대로 나타나고 있었으며, 여러 선행연구자들이 분석한 갈등유형이 관찰되었다. 다른 점이라면 한남지구는 아직 본격적인 사업시행단계에 진입하지 않아 시행사나 시공사와의 갈등이나 철거로 인한 가옥주와 세입자 간 갈등은 발생하지 않았다. 한남지구의 물리적 환경 노후 악화는 건축허가 제한이라는 도시계획적 조치와 지구지정이 초래한 소극적 유지관리와 방치의 결과였다. 금융권의 담보대출을 억제하여 지역으로의 투자를 방해하는 서구의 낙인효과이론으로 이해하기에는 제한적이다. 한남지구의 물리적 환경 노후는 사업의 지연과 복합적으로 작동하여 해당 지역의 사회·경제적 약자에게 주거기회를 제공하는 결과를 가져왔다. 그동안 재개발사업은 불량주거지역의 저렴주택을 소멸시키고 저소득층 주거지를 해체시켜 사회관계망을 단절한다는 비판을 받아왔다. 한남지구의 세입자들도 이를 우려하였으나, 사업 지연은 이들의 불안감을 일시적으로 해소시키고 있었다. 소형저렴주택을 고급주택으로 탈바꿈하려던 뉴타운계획이 지연되면서, 한남지구내 소형주택의 소멸시기도 유보되었다. 가옥주의 주택 유지관리 소홀로 인해 심화된 주택 노후는 저렴한 임대료로 교환되었다. 이에 한남지구의 세입자 비율은 증가하였고, 국민기초생활수급자나 저소득 독거노인과 같은 경제적 약자도 한남지구에 밀집하였다. 사업이 지연되면서 기존 저소득층은 정책환경에 적응하여 이주의 필요성을 느끼지 못하고 있었으며 실제로 기존 세입자의 지역이탈도 진행되지 않았다. 이주를 하더라도 한남지구 내에서 이주가 이루어지고 있었다. 이에 이들 간 사회관계망이 작동하고 있었으며, 저소득층 커뮤니티가 존속할 수 있었다. 한남지구는 비록 주거환경이 열악하였으나 사회·경제적 약자들에게 거처로서 기능을 지속하였다. 재개발이 예정된 불량주거지역이 사회적으로 긍정적인 역할을 수행하고 있다는 점을 한남지구에서도 확인할 수 있었다. 또한 뉴타운정책은 소규모 건축 관련 산업을 비롯하여 지역 전체의 경기 침체를 야기했으나, 사업의 지연은 반전을 가져왔다. 한남지구 지정으로 인한 건축허가 제한은 지역 주민의 건설행위 감소를 야기하였다. 이러한 정책 대상의 의사결정은 소규모 건축 관련 산업에 영향을 주었으며, 그 파장으로 지역 전체의 경기가 침체되었다. 보광동의 사업체조사자료는 이를 입증해주었다. 하지만 시간이 지나 사업 지연이 장기화되면서 지역 내 건축관련 사업체수가 증가하였다. 이는 한남지구 내 일부 지역의 활성화와 관련된다. 빈 점포에 새로운 인구가 유입되고, 도로 개설로 인해 주거에서 상업으로의 용도변경이 발생하면서, 점포의 리모델링이 이루어졌기 때문이다. 한남지구의 물리적 환경 노후로 인한 저렴한 임대수준은 우사단로 10길에 젊은 예술창업가들을 유인하였다. 이들은 우사단단이라는 네트워크를 기반으로 다양한 창조적 프로젝트를 실천하여 지역의 활성화를 이루어냈다. 사업이 지연되는 동안 이루어진 용산구청 신청사의 이전과 보광로 59길의 개설은 해당 지역에 새로운 상권을 창출하는 역할을 하였다. 도로 개설로 주변 건물주들은 주거에서 상업으로 건물의 용도를 변경하고 점포 리모델링을 하였고, 여기에 세계음식문화를 기반으로 하는 요식업과 판매업이 채워지면서 상권이 형성되고 활성화되면서 이태원 로데오거리로 거듭났다. 공공의 대규모 사업에 의한 개입이 아닌 기반시설 확충으로 지역의 자발적 재생이 촉발되었다. 물론 한남지구의 지역경제 활성화는 인근 이태원 상권의 다국적 문화, 예술문화, 소규모 창업문화의 영향을 받은 결과이다. 우사단단의 다양한 프로젝트 시행과 노후 점포의 리모델링 등 주어진 환경에 대한 지역주민의 적극적 대응으로 만들어낸 상권 활성화는 자발적 탈슬럼화 과정을 보여준다. 뉴타운사업의 지연으로 나타난 저소득층 주거지 존속 및 지역상권 활성화는 긍정적으로만 해석되지는 않는다. 사회경제적 약자의 거주불안감은 해소된 것이 아니고 사업의 지연 속에 잠시 잠복하고 있는 것으로 보인다. 결국 사업이 추진되면 이주불안과 보상금을 둘러싼 가옥주와의 대립이 다시 표출될 것이고 비자발적 이주는 피하기 힘들 것이다. 또한 지역상권 활성화는 뉴타운사업의 측면에서는 지역주민 내 갈등을 심화하여 사업의 추진을 더욱 어렵게 만드는 결과였다. 우사단로 10길과 보광로 59길에 해당하는 한남1구역과 한남2구역의 상가 소유주들은 상권이 활력을 얻자 뉴타운사업에서 제척되길 원하였다. 이에 구역 내 사업찬반의 대립이 심화되었다. 한남지구를 통해 살펴본 뉴타운 정책의 영향은 뉴타운정책의 제도적 장치와 사업의 지연 상황, 물리적 환경, 사회적 환경, 경제적 환경 등이 서로 연계되어 복잡하게 작동하며 드러나고 있었다. 이러한 영향구조는 그림 Ⅶ-1과 같이 파악할 수 있다. 뉴타운정책의 시행으로 한남지구에는 지구지정 완화로 인한 광범위한 재개발구역이 지정되고, 건축허가 제한, 조합제도, 세입자보호시책 등이 적용되었다. 뉴타운사업을 둘러싼 이해관계로 주민들이 분화되고 사업추진 주도권, 사업찬반 등에 따른 갈등이 나타나 사업이 지연되기 시작하였다. 장기적인 사업지연 동안 미래 불확실성은 증가하고 건축활동은 억제되고 주민들의 유지관리 태도는 소극적으로 변화하였다. 이러한 뉴타운정책과 사업지연으로 인한 1차적 영향은 물리적 노후화 가속, 건물의 방치, 주민 분화 및 갈등으로 인한 기존 사회적 관계 해체, 저소득층 세입자의 거주불안, 소규모 지역건설산업의 침체로 나타났다. 2차적 영향은 뉴타운정책과 사업지연에 대한 주민들의 대응과 적응의 결과로, 우선 저렴주택의 유지로 인한 사회경제적 약자의 거주지가 존속되고 있었으며, 저소득층 세입자의 한남지구 내 이전으로 저소득층 커뮤니티가 지속될 수 있었다. 또한 저렴한 임대료는 청년 예술창업가의 진입을 가능하게 하였고, 이들로 인한 창의적 상권이 출현하였다. 본 연구의 결과는 과연 한남지구가 철거되어야 할 지역이었는가를 다시 생각하게 한다. 비록 소유주들 간 또는 소유주와 세입자 간 갈등이 있었으나, 저렴한 임대료의 안정된 저소득층 커뮤니티로서 유지되고 있었다. 지구지정에 따른 건축허가 제한으로 물리적 환경의 노후화는 가속화되고 있었으나, 일부지역의 활성화로 용도변경 및 점포 리모델링이 이루어지고 있었다. 특히, 일부지역의 상권 활성화는 한남지구의 자생성을 증명해주고 있었다. 한남지구는 갠스의 물리적 환경이 노후하지만 임대료가 낮은 안정된 주거지이며, 제이콥스의 탈슬럼화가 가능한 지역으로 판단되었다. 한남지구는 저소득층의 안정된 주거지였으며 자생 가능성이 있는 지역이었으나, 뉴타운정책으로 주거안정성에 위협을 받았고 자생 가능성이 억제되었다.