사회서비스 바우처 사업의 비영리조직과 영리조직 진입에 관한 연구

Abstract

동일한 유형의 서비스를 국가, 비영리조직과 영리조직 모두에서 제공하는 사례가 국내·외에서 점차 증가하고 있다. 이러한 사례가 비단 사회서비스에만 국한된 것은 아니지만, 이를 국내로 한정해서 본다면 사회서비스 분야에서의 증가는 주목해할 점이 있다. 국내에서는 2007년부터 노인, 장애인, 산모 등 다양한 이용자를 대상으로 한 돌봄서비스가 사회서비스 바우처 사업의 형태로 제공되고 있는데, 이러한 준 시장(quasi-market)기제의 도입은 비영리조직뿐만 아니라 영리조직의 진입을 제도적으로 촉진하는 역할을 하고 있다. 이러한 현상에 맞물려, 사회서비스를 전달하는 주체 간의 역할 및 관계 등을 다룬 국내의 논의들은 이에 관한 사회정책이 공공부문에서 민간부문으로의 일방향적인 구조에서 벗어나, 앞으로는 공공부문과 민간부문 또는 민간비영리조직과 민간영리조직이 상호 간 미치는 영향에 대한 이해를 전제로 하여 추진되어야 함을 강조하고 있다. 이와 같은 배경 아래, 본 연구는 사회서비스를 제공하고 있는 민간비영리조직뿐만 아니라 민간영리조직까지 대상으로 하여, 국내·외에서 아직까지는 실증적 연구가 활발하지 않은 분야인 진입측면에서 차이를 발견하고 이러한 차이를 일으키는 요인을 규명하기 위해 시도되고 있다. 나아가, 본 연구에서는 영리조직과는 구별되는 비영리조직의 다양한 진입(형성)요인에 관한 논의를 심도 있게 다루고 있으며, 이러한 논의를 바우처 사업과 연계하여 분석하고 있다는 점에서 준 시장 형성의 문제(failure in quasi-market formation)에 대한 시사점도 제시하고 있다. 더불어, 비영리조직과 영리조직 모두에 의해 동일한 서비스가 제공된 역사적가 상대적으로 긴 편인 국외에서도, 진입차이를 야기하는 비금전적인 요인(non-pecuniary incentive)의 존재는 이론적만 받아들여지고 있을 뿐, 실증적인 관점에서는 아직 경제적인 요인만을 고려하는 정도에서의 논의만이 진행되고 있음을 고려할 때, 본 연구는 비금전적인 진입영향요인에 대한 분석·검증을 시도한다는 점에서도 의의가 있다. 구체적으로 본 연구는 다음의 세 가지 연구 문제를 제기한다. 첫째, 조직의 사회서비스 준 시장에 대한 조직의 진입 현황은 어떠한가?이다. 바우처 사업이 시작된 이후 주된 논의가 경쟁과 효율성 또는 소비자 선택권과 품질의 향상이라는 기대효과를 중심으로 이루어지고 있어, 준 시장 실패측면은 그 중요성에 비하여 상대적으로 간과되고 있다. 국내 사회서비스 조직이 경우 비영리조직과 영리조직의 소재지 간 차이가 있다고 보고되는 바, 조직의 진입 자체측면에서도 이 패턴이 나타나고 있는지를 확인한다. 둘째, 조직이 사회서비스 준 시장에 진입하는 데 영향을 미치는 요인은 무엇인가?이다. 이 때, 사회서비스 비영리조직은 영리조직과 달리 비금전적인 요인을 함께 고려할 있을 가능성이 높기 때문에 이 두 조직을 구분하여 논의를 전개하기로 한다. 이 과정에서 비영리조직의 형성에 관한 대표적 이론인 정부실패이론(government failure theory), 시장실패이론(market failure theory) 그리고 상호의존모형(interdependence theory)에 근거하여, 비영리조직의 진입 고려요인으로서 다음 세 가지 요인을 주요하게 제시한다. 우선, 소비자를 대상으로 서비스 제공함으로써 얻게 될 기대 이윤 요인(Profitability)이다. 둘째, 정보력이 취약하거나 다수의 선호에 포섭되지 못하는 소외계층을 고려한 지역적 필요(Regional need)이다. 셋째, 정부의 재정자립도와 사회지출예산수준으로 측정되는 정부 측 요인(Government support)이다. 세 번째 연구 문제는 사회서비스 비영리조직과 영리조직의 준 시장진입결정요인 간에 차이가 있는가?이다. 비영리조직과 영리조직의 규모 결정요인 비교에 관한 논의를 바탕으로 진입 분석을 구체화한 것으로, 앞서 제시된 요인들이 갖는 영향력의 차이를 분석한다. 최근 비영리조직의 상업 활동(commercial-entrepreneurial)이 점차 증가함에 따라 영리조직과의 구분에 있어 불확실성에 대한 논란이 있는 바, 진입 측면에 있어 조직의 유형에 따른 구분이 가능한지에 대하여 하나의 해답을 제시한다. 본 연구는 국내 바우처 사업 중에서도 영리조직의 진입과 성장이 비교적 빠르게 전개되었고, 관련 정책 변동이 상대적으로 적었던 산모신생아 건강관리사지원서비스 사업을 분석 대상으로 한다. 분석 기간은 2008년부터 2011년까지 4개년이며, 사회서비스 바우처 사업 지원기관이 매년 공개하는 서비스 제공기관 명단을 그 다음 해의 명단과 비교하는 방식으로 진입을 식별하여 분석에 반영하였다. 분석 모형으로는 진입 현황을 파악하기 위해 공간적 분포를 살피고 기초적인 분석을 선행한다. 그 후, 기존 진입 모형으로 사용되던 포아송 모형에서 계수추정치를 비교할 때 갖는 한계를 제시하고 시장을 비진입, 비영리진입, 영리진입과 모두진입으로 범주화하여 진입 유형 간 차이를 비교하는 방법과 함께, 시장 수준의 이산선택모형(discrete choice model)을 새롭게 제시하고 있다. 첫 번째 연구 문제에 대한 분석 결과, 준 시장의 형성 자체가 어려운 지역이 존재하고 있음을 확인하고, 진입에 있어 비영리조직과 영리조직 간 차이가 있음을 발견하고 있으며, 그에 따라 진입요인의 탐색과 진입차이를 야기하는 요인에 대한 분석의 필요성을 확인하고 있다. 두 번째 연구 문제에 대해서, 우선 진입이 일어나지 않은 지역은 진입이 일어난 지역보다 상대적으로 소비 규모가 작고 정부지원이 상대적으로 열악하며, 지역적인 필요가 높은 지역으로 나타나고 있다. 또한, 통제 요인을 모두 고려한 이산선택모형 결과로는 높은 수요 규모와 재정자립도가 비영리조직과 영리조직에 있어 동일하게 진입을 높이는 요인으로 나타난다. 따라서 수요 규모가 작고 재정여건이 갖추어지지 못한 지역에서 준 시장 형성이 여전히 어려울 것임을 시사해주고 있다. 세 번째 연구문제에 대한 진입유형 별 요인을 비교한 결과, 비영리조직이 진입한 지역이 영리조직이 진입한 지역보다 상대적으로 소비 규모가 작고 재정자립도가 낮으며 사회복지지출수준과 지역적인 필요가 높은 지역으로 나타난다. 따라서 비영리조직이 준 시장 형성의 문제를 완화하는 역할을 할 가능성을 시사한다. 다음으로, 이산선택모형 분석결과에서는 이 중 사회복지예산지출로 측정된 정부 측 요인만이 비영리조직과 영리조직의 진입에 차이를 가져오는 요인으로 도출되고 있다. 아울러, 지역적 필요도 유의미한 정도는 아니나 비영리조직과 영리조직에 대하여 상반된 영향을 미치고 있다. 따라서 비영리조직과 영리조직의 진입 차이를 설명하는 주요 요인이 기대 이윤이 아닌 비금전적인 요인인 것일 가능성을 보여주는 새로운 실증적인 증거를 제시한다. 유의미하게 나타난 것은 한 가지 요인뿐이나, 비영리조직의 진입횟수가 적다는 점을 감안한다면 그 요인들이 갖는 의미를 간과할 수는 없다. 본 연구의 세 가지 연구 결과는 준 시장 형성의 문제 측면, 비영리조직의 형성요인에 관한 실증적인 검증의 측면 그리고 비영리조직과 영리조직의 경계에 관한 비교논의의 세 가지 측면에서 의의를 지닌다. 다만, 본 연구는 변화하는 개인의 수급 현황 정보를 이용해 지리적인 시장을 획정(market definition)을 정확하게 하지 못하였다는 점과 진입하는 조직의 수가 적어 기존 진입 모형과 같이 개별 조직수준이 아닌 시장 수준을 분석단위로 취하고 있다는 점에서 분석 상의 한계를 지니고 있다. 이와 같은 한계에도 불구하고 본 연구는 준 시장이 형성되고 있는 시점에서 사회서비스 제공기관 진입 현황을 직접 식별함으로써 국내 사회서비스 준 시장의 형성의 과정을 시현하고, 이론적인 근거를 바탕으로 진입에 영향을 미치는 요인과 진입유형 간의 연관성을 밝힘으로써, 공공부문이 변화를 예측하고 대응하기 위해 필요한 민간 부문에 대한 이해를 높이는 데, 시사점을 제시하고 있다. 나아가, 본 연구는 국내 비영리조직과 영리조직을 처음으로 진입측면에서 분석한 실증 연구로서 의의를 지니며, 향후 바우처 사업 또는 더 나아가 사회서비스 공급 방식과 관련된 정책 방향을 결정함에 있어서도 유의미한 참고가 될 수 있을 것으로 생각한다.