예산변동에 내재된 규칙성 및 변동기제 분석

Abstract

점증주의적 시각에 의한 정책 및 예산의 변동의 설명은 한계가 있으며 이러한 점증주의적 시각이 정책의 변동을 설명할 수 있는 보편적인 패턴이 아니라는 사실이 설득력을 갖게 되면서, 정책 혹은 예산의 급진적 변동을 설명하려는 다양한 연구가 진행되고 있다. 이러한 예산 및 정책의 급진적 변동을 설명하는 기법 중 단절적 균형론(punctuated equilibrium)에 입각한 분석에 의하면 대부분의 정책 혹은 예산은 비교적 안정적이며 장기간 점증적으로 변화하지만 외부 충격이나 기타의 영향에 의해 급진적인 변화가 일어나게 된다고 설명한다. 실제로 이러한 단절적 균형모형은 예산 뿐 아니라 정책, 조직 분석 등에 다양하게 적용되고 있다. 일반적으로 단절적 균형의 원인을 외부충격 등의 외생적 영향으로 보고 있으나, 어떠한 메커니즘에 의하여 특정한 외부적 사건이 특정 정책 영역에서 단절적 균형을 유발하는가에 대한 명확한 해답은 없는 실정이다.

본 연구에서는 예산 및 정책의 급격한 변동 원인을 외부적 요인뿐 아니라 외부적 충격에 대응하는 시스템의 내재적 요인에 기인한다고 가정하고 이러한 예산 변동의 내재적 특성에 기인한 규칙성을 발견하고자 하였다. 이를 위하여 본 연구에서는 예산의 변동률에 대한 첨도를 종속 변수로 하여 첨도가 높을수록 단절적 균형이 발생할 확률이 높다는 사실에 입각하여 다양한 부처의 예산변동의 특징을 유형별로 분류하였다. 먼저 개입-ARIMA 분석을 통하여 예산의 변동률을 설명한 결과 예산의 변동은 이전 년도의 예산을 설명변수로 한 단순 시계열에 의존한 이론으로는 설명이 불가능하며 특정 사건에 의존하는 개입-ARIMA분석에 의하여 어느 정도 설명이 가능함을 보였다. 또한 이러한 개입(event, intervention)의 시점 모든 부처에 일괄적으로 적용되는 것이 아니라 부처별로 각기 다른 특성을 보이는 것을 보였다. 이러한 결과는 예산변동을 점증주의적인 시각으로만 설명할 수 없음을 확인시켜 주며 또한 예산변동의 원인이 외생적 특성뿐만 아니라 내재적 특성과의 상호작용에 의한 것임을 의미한다.

이에 본 연구에서는 예산변동의 내재적 특성을 파악하기 위하여 정책 유형 및 조직 유형 등으로 부처별 예산을 구분하고 부처별 예산변동률의 첨도 변화의 특성을 살펴보았다. 이러한 예산변동률의 유형별 첨도 변화를 분석하여 본 결과 조직 분류 기준인 국가기구 유형으로 볼 때, 집행과 합의기관(통일부 제외)이 첨도가 낮고, 통합유형과 생산유형이 첨도가 높은 형태를 보이고 있음을 확인하였다. 또한 통제기관이 첨도가 낮고 전달기관이나 이전계약기관은 상대적으로 첨도가 높은 경향을 보이는 것을 알 수 있었다. 정책유형을 살펴볼 때 외교국방과 규제 정책은 첨도는 낮은데 비해 재분배와 분배정책은 첨도가 높은 것을 알 수 있었다. 이러한 유형별 특성이 관료제 권력의 정도와 어떠한 관계를 갖고 있는지를 살펴보기 위하여 관료제권력지수의 추이와 첨도의 변화를 살펴본 결과 첨도의 변화는 권력지수의 추이와 반대의 경향을 보임을 알 수 있었다. 즉, 권력지수가 높을수록 첨도는 낮은 경향을 보였다. 이는 유형별 첨도변화를 보아도 알 수 있는데 예컨대 통제기관은 첨도가 낮은 부처유형이지만 권력지수는 높음을 알 수 있으며, 생산유형은 첨도는 높으나 권력지수는 상대적으로 낮은 것을 보아도 알 수 있었다. 정책유형으로 볼 때에도 분배정책의 첨도는 높으나 권력지수는 낮은 경향을 보이고 있었다. 예산의 규모와 첨도의 변화를 이상의 유형별 분류에 적용시켜 보았을 때에는 예산규모와 예산 변동률의 첨도는 큰 개연성을 보이지 않았다. 다만 부처별 예산을 비교해 보았을 때에는 부처별 예산이 커질수록 첨도는 작아지는 경향을 보여 예산규모가 큰 부처에 있어 예산의 단절적 변동개연성이 낮아질 것이라는 가설을 뒷받침해줌을 알 수 있었다.

이와같이 정책변동의 내재적 특성인 조직 혹은 정책유형에 따른 변동의 규칙성을 분석하고자 하는 노력은 우리나라의 장기간에 걸친 정책변동의 추이와 원인을 분석하고 그 특징을 파악하는데 기여할 것으로 기대된다.

그러나 본 연구는 부처별 세출 결산자료를 이용하여 정책유형 분류나 조직유형 분류 등에 적용하여 특성을 파악하고자 하는 것에 있어 한계를 가지고 있으며, 첨도를 통해 얻을 수 있는 자료가 제한적이라는 단점이 있다. 이와 같은 문제들은 향후 정책변동과 관련된 보다 진일보한 이론이 창출되고 자료가 축적되는 등의 추가적인 연구들을 통하여 해결방안을 찾아가는 후속연구들의 진행을 통하여 개선의 단계를 거쳐나갈 것으로 기대된다.

Recent studies on policy changes have shown that there are limitations of incrementalism and that there no longer exists a general theory that can explain policy change. A number of studies have been conducted to examine policy changes in terms of drastic changes in budgets or policy agenda.

According to the Punctuated Equilibrium Theory (PET), policy change is punctuated by long periods of stability, and large, but rare, changes due to shifts in society or the government. Although the reasons for these drastic changes are interpreted mainly from external events, the exact mechanisms of these changes are still not known.

In this study, we assume that the punctuated budget changes are a result of not only external events but also the internal characteristics of government departments. We attempt to identify the regularity of budget change pattern due to these internal characteristics. We classified government departments under different heads according to traditional policies or organization types, such as the bureau-shaping model, Lowis model, etc.

In order to understand budget changes caused by external events, the ARIMA-Intervention analysis was implemented. The results showed that the ARIMA-Intervention analysis explained the abrupt change in budget well. This means that a change in budget cannot be explained as incrementalism. However, interventions are not consistent but vary according to department, which means that the pattern of these changes is due to reasons other than the internal characteristics of government departments. In order to find the internal characteristics of budget changes, we analyzed the budget change kurtosis of government department along with various policy and organization types. Normally, a high kurtosis means there is a high probability of a punctuated equilibrium. The results show that productive agencies, delivery agencies, and transfer agencies have a relatively high kurtosis. The kurtosis for distribution and redistribution policy agencies is higher than that of agencies for regulation, foreign affairs, and defense policies.

From this study, in order to generalize the characteristics of kurtosis, we introduced the concept of the bureaucratic power that agencies have and followed the trend of kurtosis with a bureaucratic power index. The results show that the kurtosis increases as the bureaucratic power index decreases, which implies that bureaucratic power is inversely proportional to kurtosis.

The results from this study are expected to contribute toward the efforts to discover the long-term evolution of the budget change algorithm based on non-linear points of view.