U.S. LNG Export Regulation and Potential Conflicts with Commitments to the WTO

Abstract

미국 천연가스법(Natural Gas Act, NGA)은 에너지부(Department of Energy, DOE)가 액화천연가스(LNG)에 대한 수출을 승인해야 한다고 명시하고 있다. 에너지부(Department of Energy, DOE)는 공익의 관점에서 수출허가 승인을 철저히 검토해야 한다. 액화천연가스(LNG) 수출 신청을 검토하는 데는 각기 다른 기준이 존재한다. 천연가스 교역에서 미국과 자유무역협정(FTA)를 체결한 국가들은 내국민 대우를 적용하여 신청에 대해 수정 또는 지체없이 승인된다. 반면, 미국과 자유무역협정(FTA)을 체결하지 않은 국가들의 신청은 다음과 같은 사항들을 포함해 철저하게 검토해야 한다: 수출의 필요성, 국내 공급의 타당성, 에너지 안보 및 경제에 대한 영향, 국제적 상황 그리고 환경문제. 실제로, 미국 천연가스법(Natural Gas Act, NGA)은 미국과 자유무역협정(FTA)을 체결하지 않은 국가들에 대해 추가적인 지연과 불확실성 그리고 비용을 야기한다. 이 법이 WTO와 미국 간 합의사항과 갖는 잠재적 상충가능성은 지금까지 거의 관심을 받지 못했다. 그러나 수평시추기법과 수압파쇄법과 같은 신기술 개발이 미국 내 셰일가스 붐을 촉진시켜, 천연가스의 미국 내 공급량은 계속해 크게 증가할 것으로 예상되며, 미 에너지정보국(Energy Information Administration, EIA)은 빠르면 2020년경 미국이 천연가스의 순 수출국이 될 것이라고 전망한다. 이 연구에서는 미국과 자유무역협정(FTA)을 체결한 국가들과 그렇지 않은 국가들이 액화천연가스(LNG) 수출 허가 신청 과정에서 겪는 차별적 대우와 공익의 관점에서 수행되는 검토의 잠재적인구속효과에 주목하여 이러한 차별이 WTO 합의사항에 위반되지 않는지에 대해 살펴보았다. 특히, 이 논문에서는 최혜국대우(most-favored nation treatment)와 수출규제를 관리하는 WTO의 원칙에 대해 살펴본다. 연구를 통해 에너지부(Department of Energy, DOE)가 액화천연가스(LNG) 수출을 승인하는데 있어 미국과 자유무역협정(FTA)를 체결한 국가들과 그렇지 않은 국가들에 대한 서로 다른 기준을 적용하는 것이 GATT Article I:1을 위반하는 것으로 나타났다. 그리고 미국과 자유무역협정(FTA)을 체결하지 않은 국가들의 액화천연가스(LNG) 수출 신청에 대하여 공익의 관점에서 검토한다는 재량적 속성이 Article XI:1에서 금지하고 있는 구속효과를 가질 수 있다는 것을 보였다. 나아가 미국은 Article XXIV, XI:2, XX, 또는 XXI 하의 예외 조항에도 해당하지 않는 것을 보였다. 따라서 미국이 천연가스법(Natural Gas Act, NGA)과 에너지부(Department of Energy, DOE)의 관련 절차를 WTO 합의사항에 따라 수정하는 것은 최근 중국의 원자재와 희토류 수출규제에 대한 미국의 WTO 제소 사건에서 알 수 있듯이 매우 중요하다.

The United States Natural Gas Act (NGA) requires exports of liquefied natural gas (LNG) be approved by the Department of Energy (DOE). The DOE must conduct a thorough public interest review. There are different standards of review for applications to export LNG. Applications made by countries that have a free trade agreement (FTA) with the U.S. requiring national treatment in trade of natural gas are deemed consistent and granted without modification or delay. Whereas, non-FTA countries are required to undergo a full review including: need for the export, adequacy of domestic supply, energy security implications, impact on the economy, international considerations, and environmental concerns. This law in practice implies additional delays, uncertainties, and costs incurred by non-FTA applicants. The potential conflict of this legislation with U.S. commitments to the WTO has until now received little attention. However, there has been a significant boom in U.S. shale gas due to new extraction techniques including horizontal drilling and hydraulic fracturing. The domestic supply of natural gas is expected to continue to grow significantly such that the Energy Information Administration (EIA) projects the U.S. could become a net exporter of natural gas as early as 2020. This paper questions whether the differential treatment and potential restrictive effect of the public interest review conducted for LNG export license applications to FTA versus non-FTA countries violates U.S. obligations to the WTO. Specifically, the paper will look at WTO disciplines governing most-favored nation treatment and export restrictions. The paper finds the DOEs dual standard of approval for LNG exports to FTA versus non-FTA countries appears to violate GATT Article I:1 and the discretionary nature of the public interest review for applicants to export LNG to non-FTA countries likely has a limiting effect prohibited by Article XI:1. Further, the U.S. is unlikely to find exception under Article XXIV, XI:2, XX, or XXI. Therefore, it will be important for the U.S. to bring the NGA and DOE procedures into compliance with obligations to the WTO, particularly in light of recent cases the U.S. has brought to the WTO concerning Chinas export restrictions on raw materials and rare earths.