국가의 재외국민보호와 입법방안

Abstract

2004년 김선일씨 피살, 2007년 샘물교회 봉사자 피랍 등 해외에서 우리 국민과 관련한 사건사고가 발생할 때마다 영사 업무를 담당하고 있는 외교부에 대한 비난이 끊이지 않고 있다. 이러한 논란의 일차적 원인은 해외에서 우리 국민을 위해 영사가 어느 부분까지 지원해줄 수 있는지에 대해 법적 근거가 미비하기 때문이다. 국민은 가급적 영사가 광범위하게 개입해주기를 기대한다. 반면, 국가는 국제법 및 외국의 국내법, 영사 인력 및 예산의 제한, 다른 국민과의 형평성 등에 따라 개입을 제한하고자 한다. 영사 조력 범위에 대해 국제법은 별도의 규정을 두지 않고 영토 주권 존중, 국내문제 불간섭 등 국제법의 기본원칙에 따라 국가가 타국의 영토 내에서 영사 보호를 하도록 요구하고 있다. 국제관습법은 전통적으로 국가의 영사 조력권 또는 자국민 보호권을 인정해왔다. 영사 분야에서 국제관습법을 법전화한 1963년의 『영사관계에 관한 비엔나 협약』은 영사 조력의 전제조건으로서 조력 수혜자의 동의를 명시하였으며, 형사절차에서의 영사 조력에 대해 다른 상황과 구별하여 별도의 규정을 두고 있다. 우리나라는 이와는 별개로 미국, 러시아 등과 영사 분야에서의 양자 조약을 체결하여 해당 국가와의 관계에서 국제관습법, 다자 조약과 함께 양자 조약을 적용하고 있다. 상당수의 국가들이 영사 조력 범위를 정부 내부 지침이나 영사 업무 매뉴얼에서 규정하고 있다. 영사 조력 범위를 법률에서 규정하고 있는 국가는 독일, 핀란드, 스웨덴 등 소수 국가에 불과하다. 내국민보호와 달리 재외국민보호는 외국의 영토 내에서 이루어지기 때문에 국제법 및 외국의 국내법 준수, 영토 주권 존중 등의 제한이 뒤따르고 상황에 따라 영사의 재량을 요구하는 부분이 크기 때문에 재외국민보호 업무를 법적 구속력이 있는 법률에서 규정하기에는 한계가 있다. 국가들은 국내법, 영사 정책, 고유의 관행과 문화, 인식 등에 따라 법률 또는 정부 내부 지침을 통해 영사 조력 범위를 정하고 있다. 보호의 대상과 관련하여 유일국적의 원칙에 따라 이중국적자를 배제하는 국가가 있는 반면, 이중국적자는 물론 일정한 요건을 갖춘 무국적자, 외국인까지도 보호의 대상에 포함하는 국가도 있다. 외국 사법당국에 의해 구금된 자국민에 대해 생필품 또는 음식을 제공하거나 공정한 판결에 방해가 되는 재판관 배제를 요구하는 등 재외국민의 인권 보호를 위해 적극적인 영사 조력 조치를 규정하는 경우도 있다. 우리나라에서는 매년 약 1,400만명의 국민이 출국하고 이중 약 7,800명이 해외에서 다양한 사건사고에 연루되어 영사 조력을 요구한다. 정부는 현재 외교부 부령인 『재외국민보호를 위한 영사업무 지침』에 따라 이들에 대해 영사 조력을 제공하고 있다. 그러나 이 지침은 대외구속력이 없는 정부 내부 지침으로서 그간 이에 근거하여 효과적이고 통합적인 재외국민보호 체계를 확립하여 영사 업무를 수행하기에는 한계가 있었다. 그 결과 해외에서 우리 국민 관련 사건이 발생할 때마다 재외국민보호에 대한 정책은 수시로 재검토되었고, 영사 조력 범위도 일관성이 없었다. 재외국민보호에 관한 법률의 제정은 헌법 제2조 2항에서 규정한 국가의 재외국민보호 의무를 구체화할 뿐만 아니라, 재외국민보호의 법적 근거를 확고히 하고 영사 조력 범위에 대해 불필요한 논란을 줄일 수 있을 것이다. 법률 제정시 우리나라가 구속받는 국제법의 관련 규정이 반영되어야 할 것이며, 이미 법률을 제정하거나 다른 형태로 영사 조력 범위를 규정한 국가의 사례를 고려할 필요가 있다.