공공단체의 개념과 성격에 관한 연구

Abstract

오늘날 행정의 수행자로서 국가의 역할과 관련된 패러다임은 행정의 전담자 (全擔者)에서 행정의 관리ㆍ감독자(管理ㆍ監督者)로 변화된 듯하다. 국가가 행 정의 모든 영역을 담당하기보다는 일정한 영역은 국가 이외에 다른 존재들에 게 맡기고, 국가는 이들이 적법ㆍ타당하게 업무를 수행하는지 관리ㆍ감독하는 방향으로 자신의 역할을 선회하였다고 할 것인데, 이는 지극히 현실적이고, 적 합한 조치라고 할 수 있다. 헌법 제29조 제1항은 공공단체가 국가와 마찬가지로 국가배상책임의 주체 가 되도록 규정하고 있다. 이는 현실 세계에서 국가의 역할을 대신하고 있는 공공단체가 존재하며, 공공단체가 활동하는 과정에서 불법행위가 발생할 수 있 음을 인식하고, 위와 같은 불법행위를 국가의 공무 수행 과정에서 발생한 불법 행위와 동일하게 취급하기 위해 마련된 규정이라고 할 것이다. 또, 행정소송법 제2조 제2항은 행정권한의 위임ㆍ위탁을 받은 공공단체 및 그 기관이 행정청에 포함된다고 규정하고 있는데, 이 역시 공공단체의 활동으 로 사인의 권리ㆍ이익이 침해된 경우, 이를 행정청의 처분으로 인정하여 사인 으로 하여금 이에 대해 다툴 수 있는 길을 열어두고 있는 것이라고 할 것이다. 공공단체는 공익 실현을 목적으로 별도의 법률에 의해 설립되어 일정한 생 활영역에서 국가로부터 독립하여 포괄적인 행정사무를 담당하는 행정주체다. 공익 실현을 목적으로 별도의 법률에 의해 설립되는 법인이라는 점에서 순수 한 사인과는 성격을 달리하고, 일정한 생활영역에서 국가로부터 독립하여 포괄 적인 행정사무를 담당한다는 점에서 자치행정 주체인 지방자치단체와 동일한 지위에 있다고 할 수 있다. 공공단체는 일정한 지역을 기반으로 성립하는 지역적 자치행정 주체인 지방 자치단체, 일정한 기능을 중심으로 설립되는 기능적 자치행정 주체인 협의의 공공단체로 구분할 수 있고, 협의의 공공단체는 다시 구성 형태에 따라 인적 결합체인 공법상 단체, 재산적 결합체인 공재단, 인적ㆍ물적 결합체인 영조물 법인으로 구분할 수 있다. 한편 공공단체가 현실 세계에서 국가의 역할을 대신함으로써, 국가로서는 행정 수행의 부담을 경감하게 되는바, 마땅히 공공단체의 활동을 적극적으로 보장하여 주어야 할 것이다. 이와 동시에 국가는 행정의 궁극적인 책임자로서 ii 공공단체의 위법한 활동을 통제할 책임이 있다고 할 것이다. 즉, 공공단체가 사인의 권리ㆍ이익을 침해하는 활동을 한 경우, 국가는 이를 엄격히 심사하고, 시정하여야 할 것이다. 행정소송법상 행정청은 독자적인 지위에서 자신의 이름으로 처분을 할 수 있는 권한을 지닌 기관을 의미한다고 할 것이다. 공공단체의 기관이 공공단체 의 담당 사무 범위 내에서 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사ㆍ 거부, 이에 준하는 행정작용을 하였고, 사인에게 이러한 행정작용의 취소를 구 할 법률상 보호 이익이 인정된다면, 공공단체를 상대로 항고소송을 제기하는 것이 가능하다고 할 것이다. 국가배상법상 공무원은 공법상의 근무관계를 형성하고, 공무를 담당하고 있 는 자를 의미한다고 할 것이다. 공공단체의 임ㆍ직원이 공공단체의 담당 사무 범위 내에서 직무를 집행하였고, 이로 인하여 사인에게 손해가 발생하였다면, 공공단체를 상대로 국가배상소송을 제기하는 것이 가능하다고 할 것이다. 국가가 원하든 원하지 않든 공공단체가 현실 세계에서 국가의 역할을 대신 하고 있는 이상, 공공단체는 행정법의 지배 영역 내로 포섭되어야 할 것이고, 이를 외면하는 것은 헌법에 의해 부여된 국가의 책무를 방기하는 것이라고 할 것이다.