신기후체제 관련 한국의 온실가스 감축목표 수립과정에서의 거버넌스 분석: 뉴질랜드 사례와의 비교를 중심으로

Abstract

전 세계적으로 기후변화로 인한 피해가 증가하는 상황에서 국제 사회에서는 유엔기후변화협약 당사국총회를 통해 지속적으로 기후변화 대응에 관하여 논의해 왔으며, 2015년 프랑스 파리에서 있었던 제21차 당사국총회에서는 드디어 신기후체제를 마련하기로 합의하였다. 그보다 1년 전인 2014년 페루 리마에서 있었던 제20차 당사국총회에서는 신기후체제 마련을 위해 온실가스 감축목표를 담은 각국의 자발적 기여방안(INDC)를 늦어도 2015년 10월 1일까지 유엔기후변화협약 사무국에 제출하기로 했었다. 우리나라는 INDC를 마련하기 위해 2014년 기후변화대응T/F와 공동작업반을 구성하여 온실가스 감축목표 수립을 준비하였고, 경제·시민단체 전문가 각 10명이 참여하는 민관합동검토반을 구성하여 이해관계자의 의견을 반영하기 위하여 노력했다. 이후 정부는 2015년 6월 11일에 4개의 온실가스 감축목표 안을 발표하였고, 6월 12일 공청회를 개최한 다음 6월 30일에는 유엔기후변화협약 사무국에 INDC를 제출하였다. 온실가스 감축목표는 우리 사회의 여러 분야에 영향을 미치는 중요한 사안이기 때문에 사회 여러 당사자들의 입장을 반영하여 설정해야 한다. 온실가스 감축목표의 설정도 정책으로 볼 수 있는데, 정책이 정당성을 얻으려면 정책결정과정에 다양한 이해당사자들이 참여하는 것이 필요하기 때문이다. 특히 기후변화의 경우, 사회 여러 당사자들이 모두 온실가스 감축에 참여해야 해결이 가능하기 때문에 기후변화 정책 수립에 있어 거버넌스가 제대로 이루어지는 일은 매우 중요하다. 한편 뉴질랜드는 국제적으로 거버넌스 분야에서 높은 평가를 받고 있으며, 국가 단위로 배출권 거래제를 시행하는 등 기후변화 정책에 있어 한국과 유사성이 크다. 그렇기 때문에 뉴질랜드의 INDC 수립과정을 한국의 INDC 수립과정과 비교해 본다면 앞으로의 기후변화 정책 수립 과정에서 거버넌스적 측면을 보완하고자 할 때 많이 도움이 될 것이다. 따라서 이 연구에서는 한국의 INDC 수립과정에서 거버넌스가 잘 이루어졌는지를 뉴질랜드 사례와의 횡적(橫的) 비교를 통하여 살펴보았다. 또한, 2009년에 있었던 한국의 중기 온실가스 감축목표 수립과정과도 비교함으로써 종적(縱的)인 측면에서도 비교 분석을 진행하였다. 이러한 연구를 수행하기 위해 연구 방법으로는 문헌조사, 참여관찰, 심층면접을 활용하였으며, 심층면접의 경우 1차와 2차로 나누어서 정부, 시민사회, 산업계를 대상으로 진행하였다. 또한, 거버넌스와 관련한 선행연구를 참고하여 거버넌스를 분석하기 위한 분석틀을 마련하였다. 분석틀은 참여, 법의 마련과 준수, 정보 공개의 3개 평가 항목으로 구성되며, 각각의 항목 아래에 세부 평가 항목을 두고 이를 평가하기 위한 기준을 마련하였다. 연구결과, 한국 정부가 민관합동검토반을 7개월 동안 운영하였다는 점은 긍정적으로 평가되었으나, 감축목표 안 공개 이후 논의에 참여할 수 있던 집단의 종류가 상대적으로 적었던 점, 의견 수렴 방식이 공청회 1회 정도에 그쳤던 점은 미흡한 부분이었다. 한편 뉴질랜드의 경우 공청회 및 집회를 15회 개최하고 의견서를 17,000개나 수집하여 이를 바탕으로 협의 응답의 요약을 발간하는 등 의견 수렴을 위해 상대적으로 더 많은 노력을 기울였다. 다음으로 한국이 INDC를 설정하는 과정에서 행정절차법을 위반하였다고 볼 소지가 있는 사항들이 발견되었다. 공청회의 알림이 공청회 개최 일주일 전에서야 공지된 점, 법정 행정예고 기간을 지키지 않은 점이 이에 해당한다. 마지막으로 정보 공개의 측면을 비교해 본다면 뉴질랜드의 경우 논의 문서뿐만 아니라 일반균형분석과 경제 영향 모델링에 관한 자료를 따로 발간하였으나, 한국 정부의 경우 감축목표 안에 관한 간단한 소개와 분석 내용에 대한 간략한 요약만 공개하고 있어서 아쉬운 점이 많았다. 이 연구를 통해 얻을 수 있는 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 민관합동검토반을 운영한 것은 바람직했지만 앞으로는 이를 운영함에 있어 정보를 좀 더 투명하게 공개하는 등의 노력이 필요하다. 둘째, 다음번 유사정책결정시에는 2009년 때처럼 공청회 및 토론회를 더 자주 다양한 지역에서 개최하고, 여론조사를 실시하는 등의 노력을 기울여 일반 국민이 의견을 개진할 수 있는 기회를 제공하여야 한다. 셋째, 여론 수렴의 결과를 어떻게 반영하였는지에 관하여 뉴질랜드처럼 따로 문서를 발간하여 보다 상세히 공개할 필요가 있다. 넷째, 온실가스 감축목표 설정과정에서 행정절차법을 준수하려는 노력이 필요하다. 다섯째, 공론화 단계에서 전제조건 및 배출전망과 관련한 자료를 폭넓게 공개하고, 분석모형에 관해서도 자세히 설명할 필요가 있다. 이 연구에서 제시한 정책적 함의를 통해 기후변화 정책에서 거버넌스적 측면을 강화하고자 노력한다면, 앞으로의 기후변화 대응 정책 형성과정에서 국민의 신뢰가 높아지고 정책의 효과성이 강화될 것이다.