공공정책 갈등과 조정에 관한 연구: 공공시설 입지선정 갈등 사례를 중심으로

Abstract

최근 신중부 변전소 건설 입지갈등 문제가 이해당사자들 간에 합의를 통해 봉합되었다는 언론의 보도가 있었다. 하지만 이와 유사한 사례인 밀양 송전선로 건설 갈등 사례는 2014년 4월 현재까지도 여전히 갈등 중에 있다. 실제로 신중부와 밀양, 이들 두 사례는 건설의 필요성, 이해관계자별 입장, 갈등의 성격 및 주요 쟁점, 갈등사례의 물리적 ‧ 사회적 ‧ 정치적 ‧ 역사적 환경 등이 상당 부분 닮아있다. 그럼에도 불구하고 전자는 어느 정도 원만한 합의를 거쳐 계획대로 송 ‧ 변전 시설 설치를 준비 중에 있으나, 후자는 여전히 지속적인 갈등을 유발하고 있다. 본 연구는 두 사례가 갈등해결에 있어 왜 상이한 결과를 보이는지, 이러한 차이는 어디에서 오는 것인지에 대한 원인을 찾고 있다.

두 사례에서 두드러지는 차이점은, 밀양 송전선로 건설 사례는 입지선정 과정에서 전원개발촉진법이라는 법률에 근거하여 공사를 추진하였고, 신중부 변전소 건설 사례는 입지선정 과정에 있어 공론화 과정을 거쳤다는 점이다. 밀양이 근거한 전원개발촉진법은 주민의견수렴 등에 대하여 시행자 측의 자의적 해석이 가능하며 경과지 선정과정도 경제적 ‧ 기술적 측면이 중시된다는 특징이 있다. 이는 송전선로 건설 진행에 있어 난관에 봉착할 경우 법률에 근거하여 경과지를 강제수용해도 정당화 된다는 것이다. 이는 송전선로 건설과 같이 갈등이 불 보듯 예상되는 사업을 추진하면서 입지선정 과정에 대한 사전적 노력이 매우 미흡했음을 알 수 있다. 이후 밀양의 사례를 거름삼아 2009년에 입지선정위원회라는 새로운 방식이 도입 되었다. 이는 송전선로 경과지 선정에 있어 정부의 강제성을 낮추고, 주민들의 수용성을 가장 우선순위로 해야 갈등을 최소화할 수 있다는 밀양의 사례를 학습한 결과이다. 이 제도가 도입되어 한전‑주민과의 갈등이 비교적 원만하게 해결된 사례가 바로 신중부 변전소 건설 이다.

본 연구에서는 이 같은 사실을 바탕으로 공공정책에 대한 정부의 관점을 각각 전통적 접근과 담론이론적 접근으로 나누어 차이를 파악하고자 한다. 밀양의 사례는 전통적 접근방법 즉, 도구적 합리성에 치중한 방식으로 공공사업을 추진하였고, 신중부 사례는 담론이론적 접근방식으로 의사소통적 합리성에 근거하여 사업을 진행하였다. 밀양의 사례와 신중부 사례를 각각의 접근 방법으로 해석하면 왜 밀양은 그토록 오랜 기간 동안 첨예한 갈등이 전개된 것인지, 왜 신중부는 2년여 만에 갈등을 마무리하고 비교적 짧은 시간 내에 합의에 이를 수 있었는지를 보다 체계적으로 파악할 수 있다. 이는 비선호시설 건립에 관한 국책사업을 추진할 경우 이해당사자들, 특히 해당지역 주민들과 타당성과 문제점을 검토하고 협의 ․ 소통하는 과정이 얼마나 중요한지, 그 정도에 따라 갈등양상의 정도 또한 바뀔 수 있음을 시사하고 있다. 따라서 이러한 요인을 분석하고 차이를 밝혀내는 것은 향후 공공정책을 둘러싼 갈등 사례 연구 뿐 아니라 새롭게 진행될 공공사업의 유효성에도 큰 의미를 가질 것이라 기대한다.