환경갈등과 환경영향평가에 관한 연구

Abstract

환경영향평가는 환경오염의 사전예방 수단으로서 사업계획을 수립하고 시행함에 있어 해당사업의 경제성, 기술성 뿐만 아니라 환경성까지 종합적으로 고려하여 환경적으로 건전한 사업계획안을 모색하는 과정으로 친환경적이고 지속가능한 발전을 목적으로 한다. 이러한 환경영향평가는 크게 공학적 관점에서 지속가능한 개발을 위한 정보를 제공해 주며 이를 유도할 뿐만 아니라 사회적 관점에서 개발자와 피개발자간 정보교류를 통한 합의형성 기능을 수행한다. 특히 환경갈등은 옳고 그름의 문제가 아니라 선택과 조정의 문제로 절차적 정당성 확보가 중요한데, 이러한 관점에서 환경영향평가는 사회적 합의형성 장치로 환경갈등을 예방하거나 해소한다는 측면에서 의미가 있다. 이에 우리나라는 1980년 환경영향평가 제도를 도입하였다. 하지만, 제도가 시행된 지 35년이 지난 지금, 환경영향평가는 환경갈등 해소적 측면에서 기대한 만큼의 성과를 이루지 못하였는데, 이러한 문제의식에서 많은 선행연구들이 진행되어져 왔다. 주민의견 수렴부족, 작성의 공정성 등이 문제로 지적을 받았으며, 이에 대한 다양한 대안들이 논의되었다. 하지만, 실제 평가서를 바탕으로 사례를 분석한 연구는 거의 없었는데, 이러한 문제의식에서 본 연구는 실제 사례를 분석하여 평가과정상 갈등 요인을 찾고자 하였다. 이에 최근 10년간 발생한 환경갈등 사례 68건을 분석하여 환경영향평가와 관련한 사례 중 환경갈등이 해소된 사례와 해소되지 않은 사례를 선정하였다. 사례 선정은 최대유사체계분석방법을 적용하여 최대로 유사성이 많은 사례를 선정하고자 하였다. 그 결과 환경분쟁 해소여부가 다른 예산신소재 일반산업단지와 아산 동화기업 소각로 사건을 분석 대상으로 삼았는데, 그 차이는 환경영향평가 신뢰여부에 있었다. 이에 환경영향평가 과정상 신뢰에 영향을 미칠만한 요인을 선정하여 분석하고자 하였는데, 평가의 민주성과 타당성, 협의의 충실성을 중심으로 검토하였다. 구체적으로 먼저 평가의 민주성 측면에서, 평가과정이 적법한지, 주민이 평가과정에 실질적으로 참여하였는지를 분석하였다. 둘째, 평가의 타당성은 평가 범위의 적정해야하고 내용이 정확해야 하는데, 평가범위의 적정성은 평가 항목과 지역 설정이 적정하였는지를 판단하였다. 다만, 평가내용의 정확성은 환경영향평가 자체가 불확실한 미래에 대한 예측으로 정확한 판단이 가능하지도 않고 바람직하지도 않다. 또한 본 연구는 주민의 관점에서 평가내용을 정확히 판단하는 것은 곤란하다는 점에 착안하여 평가내용의 정확성이 아닌 평가내용의 신뢰가능성을 분석하고자 하였다. 셋째, 협의의 충실성 정도를 검토하였다. 협의는 평가의 공정성 및 정확성을 높일 뿐만 아니라 갈등 구조에서 주민의 의견을 반영하는 통로로 주민의 신뢰를 높여 갈등을 해소하는 데 이바지할 것이라 기대되었다. 이에 따라 사례를 분석해 본 결과는 다음과 같았다. 먼저 평가의 민주성 측면에서 과정의 적법성을 검토하였는데, 분석결과, 두 사건 모두에서 절차상 미비한 점을 발견할 수 있었다. 구체적으로 예산신소재 사건은 의견제출기간을 법상 보장된 기간보다 7일이나 단축하였고, 아산 동화기업 사건은 설명회가 개최되지 않았음에도 불구하고 이에 따른 후속조치를 하지 않았다. 하지만, 주민과의 면담결과, 주민은 이러한 사실을 알지도 못하고 있었으며 이에 대한 문제의식을 느끼지 못하고 있었다. 주민 참여의 정도와 관련하여 두 사건은 큰 차이는 보이고 있었다. 먼저 평가서 내용의 검토와 이해 정도를 살펴보면, 예산신소재 사건의 경우 주민은 평가서를 검토하지도 않았을 뿐만 아니라 이해하려 하지 않았다. 반면, 아산 동화기업 사건에서 주민은 환경운동단체에게 자문을 구하고 스스로 스터디를 결성하여 공부하는 등 평가서를 이해하려고 노력하였다. 또한 의사교류의 장이 있었는지를 판단하였는데, 예산신소재 사건의 주민은 설명회를 무산시키거나 방해하였으며 설명회장 밖에서 사업 철회를 주장하였다. 반면 아산 동화기업 사건에서 설명회는 주민의 반대로 개최되지 않았지만, 이 후 주민 요청에 의해 공청회가 개최되었는데, 이 때 주민은 의견진술자로 의견을 적극 개진하였으며 확성기, 유인물을 통해 공청회 참여를 독려하는 등 적극적인 모습을 보였다. 본 연구는 추가로 두 사례에서 주민의 참여정도가 차이가 발생하는 원인을 살펴보았는데, 그 결과 지도자와 주민의 역량과 성향, 의지 등이 중요한 것으로 분석되었다. 평가의 타당성 측면에서 먼저 평가 항목의 적정성을 검토해 보면, 예산신소재는 주민이 우려하고 있는 위생공중보건에 대한 판단을 배제함으로 한계가 있으나 주민의 신뢰에 영향을 미칠만한 정도는 아니므로 평가 항목은 적정하였다고 보인다. 하지만 평가지역 선정에 있어 토양, 토지이용 등 몇 개의 항목에서 당진이 배제되었는데, 사업의 부지경계가 당진시와 60% 이상 인접하고 있음을 고려할 때, 평가지역은 부적절하였다. 이와 달리 아산 동화기업 사건에서 평가항목 및 평가지역은 적정했다. 평가 내용 신뢰가능성을 분석해 본 결과 예산신소재 사건의 경우 평가서 기술은 주민의 경험적 판단과 불일치하였으며 평가서에 대한 외부전문가 평가가 부정적이었다. 이에 주민은 평가내용을 신뢰할 수 없었다. 반면 아산 동화기업 사건에서 평가서는 주민의 기대를 충족하고 있었으며, 외부전문가 평가가 긍정적으로 제시되었는데 이로 인해 주민은 평가 내용을 신뢰할 수 있었다. 협의 과정에서 예산신소재 사건은 1차례의 보완을 통한 9건의 의견이 제시되었으며 아산 동화기업 사건은 3차례의 보완을 통한 50건의 의견이 제시되었다. 의견 도출과정을 살펴보면, 두 사건에서 환경청 역할에 차이가 있었는데, 예산신소재 사건에서 환경청은 KEI 의견을 그대로 수용하고 이를 전달해주는 역할에 치중하였다. 반면, 아산 동화기업 소각로 사건에서 환경청은 KEI 의견을 수용할 뿐만 아니라 자체 검토를 통해 환경기술적 측면에 대한 KEI의 미진한 점을 보완하였고, 이와 더불어 주민의 의사를 평가서가 최대한 반영하도록 노력하였다. 그 결과 예산신소재 일반산업단지와 비교하여 아산 동화기업의 평가서는 괄목할만한 개선이 있었는데, 구체적으로 협의기준이 강화되고, 저감 및 관리대책이 효율화되었으며, 예측 및 조사범위가 확대되었고 예측의 정확도가 높아졌다. 이를 종합하면, 두 사건 모두 평가과정은 적법하지 못하였으나 이는 주민의 신뢰에 영향을 미치지 못하였는데, 그 원인은 현재 법상 절차적 보장이 지나치게 형식적으로 운영되어 주민에게 실질적으로 효과를 발휘하지 못하고 있기 때문이라 보았다. 하지만, 두 사건은 주민의 참여, 평가의 타당성, 협의의 충실성에서 차이가 있었는데, 이러한 요인들이 환경영향평가의 신뢰에 영향을 미쳤음을 알 수 있었다. 변인간 상관관계 분석에서 주민의 참여정도는 협의의 충실성에 영향을 미쳤으며, 협의의 충실성은 평가의 타당성 특히 내용의 신뢰가능성에 영향을 미쳤는데. 이러한 점에서 주민의 참여정도와 협의의 충실성이 중요함을 알 수 있었다. 특히, 이러한 점은 행위자의 의지와 성향 등에 따라 달라졌는데, 무엇보다 사람이 중요함을 알 수 있었다. 따라서 본 연구는 현재 환경영향평가가 갈등 해소 역할을 성실히 수행하기 위해 먼저 공고나 설명회 등 환경영향평가법상 주민 참여 절차의 실효성 제고 방안이 필요하다고 보았다. 또한 주민 참여를 제고하기 위해 주민의 환경영향평가 이해를 증진시키기 위한 환경영향평가 지원센터(가칭) 개설을 제안하였다. 이와 더불어 협의가 충실히 이루어지기 위해 환경청 담당 인력 보강 및 역량강화와 KEI 검토인력 보강 및 업무부담 완화를 제안하였다. 본 연구는 기존 연구에서 거의 수행되지 않은 환경영향평가 사례연구를 하였다는 점, 환경민주주의의 중요성을 강조하였다는 점. 환경부 협의기능을 재조명하였다는 점에 의의가 있으나, 환경갈등 구조에서 주민 측 입장에서 연구를 진행하였으며, 평가내용의 정확성을 분석하지 않음이 한계로 남아있다.