한국은행 준재정활동에 관한 역사적 제도주의적 분석 - 금융중개지원대출제도를 중심으로 -

Abstract

금융중개지원대출은 한국은행이 은행의 중소기업 대출 실적을 고려하여 은행에 기준금리 미만의 저리 자금을 지원하는 제도이다. 이 연구는 금융중개지원대출이 한국은행의 대표적인 준재정활동이라는 전제로, 금융중개지원대출의 형성과 변화 과정, 그리고 금융중개지원대출과 관련한 행위자의 전략적 행위가 제도에 미친 영향에 대하여 역사적 제도주의의 관점에서 분석하였다. 이 연구는 구조-제도-행위를 계층화하여 제도 변화를 통합적으로 설명하고자 하는 역사적 제도주의의 통합적 접근방법을 따랐다. 이에 독립변수로서 국가 수준의 구조적 변수, 금융제도 수준의 제도적 변수와 행위자 변수를 설정하였다. 그리고 박정희 정부의 집권, 김영삼정부의 금융자유화, IMF 외환위기, 글로벌 금융위기를 기점으로 하여, 형성기(1962〜1994)-조정기(1994〜1997)-전환기(1997〜2008)-강화기(2008〜2016 현재)로 제도의 변화 시기를 구분하였다.

분석 결과 형성기에는 발전국가의 국가 정체성 속에서 정부 주도로 금융을 산업발전을 위한 재원 조달에 활용하는 관치 금융이 정립된 것으로 보았다. 이 과정에서 금융중개지원대출의 전신이 된 선별적 재할인제도가 정책금융의 기능을 가지고 형성된 것으로 분석하였다. 조정기에는 신자유주의 국가 사조에 입각한 금융 자유화의 흐름이 나타났다. 이에 정책금융 기능을 축소하고 유동성 조절 기능을 강화하는 과도기적 제도로서 총액한도대출이 신설되었다. 전환기에는 IMF 외환위기 극복을 위하여 정책금융의 기능이 다시 강조되었다. 강화기에는 신자유주의 국가와 복지국가의 국가 정체성이 혼재된 가운데, 정책금융, 유동성조절 기능과 함께 서민금융 기능이 가미되면서 제도 명칭이 금융중개지원대출로 변경된 것으로 분석하였다.

한편 제도와 관련한 행위자로서, 한국은행은 재량권 확보 또는 중소기업 지원이라는 국가 전체적 목표를 위해 물가안정을 훼손할 우려가 있는 금융중개지원대출을 유지한 것으로 분석하였다. 이러한 결정은 IMF 외환위기가 어느 정도 해소된 2000년에 이루어졌다는 점에서, 반복된 금융위기에 대응하기 위하여 정책금융 성격을 강화하였다는 한국은행의 설명과는 차이가 있다. 제도 개혁이 현존하는 조직에서 이루어짐에 따라 당초 정책금융을 축소하기 위해 총액한도대출을 도입한 것과 달리 정책금융 기능이 유지된 것으로도 분석된다. 한편 정부는 재정건전성이 악화된 상황에서 한국은행의 금융중개지원대출을 활용하여 중소기업을 지원하고자 하는 전략적 행위를 지속적으로 나타내고 있다. 정책수혜자인 중소기업과 은행은 금융중개지원대출을 통해 받는 혜택을 유지하고 확대하기 위한 전략적 행위를 보이고 있다. 정치권은 주요 유권자인 중소기업에 대한 지원을 주장하는 한편 정책금융 축소 주장은 거의 하고 있지 않은데, 공로자랑-비난회피 전략의 형태로 볼 수 있다. 종합하면 한국은행-정부-정책수혜자-정치권의 선호에 따른 전략적 행위가 상호 작용하면서, 금융중개지원대출은 경로의존적으로 정책금융 제도로서 유지된 것으로 판단된다.

이와 같은 분석을 통해 도출한 정책적 제언은 다음과 같다. 첫째, 중장기적으로 담보대출 위주의 중소기업 금융제도의 개선을 전제로 하여 금융중개지원대출의 축소 방안을 검토할 필요가 있다. 둘째, 금융중개지원대출에 따른 물가상승 부담을 지고 있으나, 정책 결정과정에서 사실상 배제되어 있는 국민을 국회에서 대변해 줄 필요가 있다. 「한국은행법」에 금융중개지원대출의 기능과 범위를 명시하는 방안도 검토할 수 있다고 판단된다. 셋째, 정책 수혜자로부터의 영향을 최소화하기 위하여 금융통화위원회 민간위원을 전국은행연합회 및 대한상공회의소에서 추천하는 제도를 폐지하는 등 개선 방안을 모색할 필요가 있다.