경전철 민간투자사업 실패요인에 관한 연구

Abstract

민관협력 방식으로서 민간투자사업은 정부재정절감 및 민간자본의 투입으로 인한 효율성과 서비스 개선 측면으로 대두되어 사회간접자본의 확충에 기여하는 거버넌스 방식으로 활용되어져 왔다. 그러나 최근 일부 지방자치단체의 무분별한 대규모 사업추진, 특히 교통인프라 시설 건설사업으로 인한 연이은 사업실패 및 손실에 대한 적자보전현상이 문제되고 있으며 이러한 정책실패요인에 대하여 행정학적인 연구가 전제되어야 한다. 패인(敗因)에 대한 분석 없이는 정책성공 및 발전적인 행정을 담보하기 어렵기 때문이다. 따라서 본 연구에서는 용인, 부산-김해, 전주경전철 사례를 대상으로 하여 정책실패요인을 체계적으로 분석하여 향후 진행되는 민간투자사업의 성공에 기여할 것을 목적으로 하였다. 이를 바탕으로 본 연구자가 제기한 연구문제(research question)는 다음과 같다. 첫째, 민간의 효율성을 공공부문에 도입하기 위해 실시된 민간투자사업이 본래의 정책목표 및 도입취지대로 달성되지 못한 이유는 무엇인가. 둘째, 동일한 사업형태 가운데에서 서로 다른 결과가 나타나는 이유는 무엇인가. 즉, 본 연구의 대상인 용인, 부산-김해, 전주경전철 각 사례의 실패요인이 무엇인지 및 사업실패를 초래하는 요인이 동일한 요인에 의한 것인지, 아니면 각 사례마다 다른 요인에 의한 것인지를 분석하고자 한 것이다. 위와 같은 연구문제에 답하기 위하여 본 연구에서는 사례연구방법으로서 정책실패에 대한 이론적 배경 및 민간투자사업, SOC 사업실패에 대한 선행연구를 바탕으로 다음과 같은 변수를 도출하여 이에 따라 분석하였다. 첫째, 정책형성요인으로서 합리적 정책 분석의 결함, 제도적요인(최소운영수입보장조항: MRG), 수요예측기관의 과대수요추정이다. 둘째, 정책결정 및 집행요인으로서 시공사 선정과정의 결함, 정책 오류수정 노력의 부재이다. 셋째, 정책 내부요인으로서 단체장의 정치적 영향력 및 집행기관과 사업시행자 간의 관계이며 마지막으로 정책외부요인으로서 대상집단의 순응도 및 시민참여의 부재, 사회경제적 여건변화, 언론보도 및 법적분쟁이다. 경전철 민간투자사업 정책의 실패요인을 다룬 본 연구에서는 다음과 같은 분석결과가 도출되었다. 첫째, 용인경전철 사례의 경우 정책실패에 영향을 미친 요인은 다음과 같다. ⅰ) 정책형성요인으로서 민간투자사업 지정 후 예비타당성조사가 이루어지는 등의 정책분석과정의 결함이 정책실패에 영향을 미쳤다. 한편, 2000년의 용역 예측수요가 1996년 기본계획의 30% 수준이었고 용역비리로 민간사업자가 구속되는 등 수요예측기관의 전문성결여 및 과대수요 추정이 정책실패에 영향을 주었다. ⅱ) 정책결정 및 집행요인으로서 경쟁 없는 단독 응찰 및 시공사 비리로 인한 시공사 임직원 구속 등의 시공사 선정과정의 결함, 행정사무감사 당시 나온 지적이 반영되지 않는 등의 정책오류 수정노력의 부재로 정책의 실패가 나타났다. ⅲ) 정책내부요인 가운데에서는 단체장의 정치적 영향력이 크고 직접적인 실패요인으로 작용하였다. 이정문 전 용인시장이 경전철 관련 비리로 구속되는 등의 권력 오·남용이 있었고 추진당시 집행기관과 의회가 같은 정당으로서 의회의 견제기능이 제대로 작동하지 못하였다. 또한 집행기관과 사업시행자 간의 관계도 갈등상황으로 용인시는 준공을 거부하고 시공사는 계약해지를 요구하게 되어 정책실패에 영향을 끼쳤다. ⅳ) 정책외부요인에서는 주민참여가 부족하여 정책과정에 대한 이해도가 낮았으며, 특히 사회경제적 여건변화로서 분당연장선 개통지연과 도로건설로 인한 교통수요 분담이 정책실패에 크게 영향을 주었다. 또한 민간사업자와 용인시가 법적 분쟁을 하게 됨에 따른 행정력 낭비 및 경전철 개통 지연 등이 정책실패를 초래하였다. 둘째, 부산-김해 경전철 사례의 경우 정책실패에 영향을 미친 요인은 다음과 같다. ⅰ) 정책형성요인으로서 용역 등 정책분석 6차례를 실시하였으나 수요예측 전제 자료의 오류로 인해 합리적 정책분석이 결함되었다. ⅱ) 정책결정 및 집행요인으로서 연구기관의 의도적인 과대추정으로 인한 수요예측 결함이 정책실패에 직접적이고 가장 큰 영향요인이 되었으며 시공사 선정과정에서 평가계획 상으로 현대산업개발이 경쟁사였던 금호컨소시엄보다 더 높은 점수를 받았음에도 불구하고 금호컨소시엄이 선정되었다가 집행 중에 현대산업개발로 변경되는 등 문제가 있었던 것으로 드러났다. ⅲ) 정책내부요인 가운데에서는 용인의 경우와 같이 단체장의 영향력이 크게 나타났다. 즉, 부산-김해경전철은 송은복 전 시장의 역점사업으로서 지역주민들의 반대 등에도 불구하고 강력하게 추진되었던 것으로 보인다. ⅳ) 정책외부요인으로서 주민들의 반대가 강력했으나 이것이 정책과정에 반영되지 않았다. 셋째, 전주경전철 사례의 경우 정책실패에 영향을 미친 요인은 다음과 같다. ⅰ) 정책형성요인으로서 분석 5차례 모두 타당성을 인정받았으나 교통수요예측에 실패하여 정책분석상에 오류가 있었던 것으로 보인다. ⅱ) 정책결정 및 집행요인으로서 전주경전철의 수요예측실패는 전주시의 인구를 자연증가를 전제로 하는 외삽법을 사용한 방법론의 한계 및 부정확한 전제자료 사용에 기인한 것으로 보인다. ⅲ) 정책내부요인으로서는 정책에 대한 관점이 다른 단체장 교체에 따른 정책변화로 볼 수 있으며 단체장이 바뀌자마자 사업포기를 선언하여 단체장의 영향력이 사업과정에 크게 작용하는 것으로 드러났다. ⅳ) 정책외부요인 가운데 사회경제적 여건변화로서 2000년부터 나타난 인구정체 및 택지개발로 인한 도심공동화 현상이 정책실패에 영향을 주었다. 요컨대 세 사례 모두에서 정책내부요인 가운데 단체장의 정치적 영향력과 정책형성요인으로서 수요예측기관의 과대수요추정이 매우 중요한 요인으로 작용하였다. 간접적으로는 합리적 정책분석의 결함, 정책오류수정 노력의 부재, 사회경제적 상황변화도 정책실패의 요인으로 작용한 것으로 볼 수 있다. 부산-김해, 전주 사례와 달리 용인의 경우 위의 요인 외에 집행기관과 사업시행자와의 관계, 사회경제적 여건 변화, 언론보도 및 법적분쟁이 크게 영향을 미친 것으로 드러나 정책집행 시 이에 대한 고려도 필요할 것으로 보인다. 위의 분석을 통해 도출된 이론적·정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 경전철 사업에 있어서 어떠한 요인도 단일한 요인으로서 정책실패의 필요충분이라고 볼 수 없었으며 정책과정상의 요인과 정책내·외부 요인들이 복합적으로 작용하여 정책실패를 초래하게 된 것으로 지속적인 환류 및 수정노력이 필요하다는 점이다. 둘째, 대상사례에서 공통적으로 단체장의 정치적 영향력이 사업전반에 걸쳐 지대한 영향을 끼치는 것으로 나타났으며 이 과정에서 의회가 제 역할을 하지 못하여 단체장의 권한에 대한 견제 및 감시 등의 법·제도적 틀이 보완되어야 할 것이다. 셋째, 재정사업과 달리 민자사업은 (지방)정부와 민간사업자가 계약으로 이루어진 관계이기 때문에 사업이 잘못되더라도 되돌리기 어렵고 경쟁이 이루어지지 않는 상황에서는 비용절감, 서비스향상 등의 민간부문을 도입한 목적을 달성하기 쉽지 않다. 즉, 민간부문이 어느 상황에서나 효율적으로 작동하는 것은 아니며 정부는 민간이 효율적으로 작동할 수 있는 환경을 조성해야 할 것이다. 넷째, 시민참여가 공익보다 사익에 치우쳐 있을 경우 활발한 시민참여가 정책집행에 긍정적인 영향만을 주는 것은 아니며 향후 좀더 성숙된 시민의식이 필요할 것으로 보인다. 본 연구는 민자사업으로 추진되는 경전철 사업 실패요인에 대한 연구로서 그동안 소홀히 되어 왔던 교통인프라 사업의 실패요인을 분석하여 현재 지방자치단체에서 계획, 추진 중에 있는 100여개의 경전철 사업에 있어서 정책실패를 최소화하기 위한 정책수정 및 정책 학습의 도구가 될 수 있다는 점에 의의가 있다. 또한, 동 사업의 실패요인에 대하여 최소운영수입보장조항이 가장 문제가 될 것으로 추정하였으나 연구결과 이러한 제도적 요인보다 단체장등의 정책행위자들의 영향력이 더 큰 것으로 나타나 앞으로 이에 대한 연구에 참고가 될 수 있을 것이다. 그러나 정책실패 개념의 모호성으로 인하여 장기적으로 볼 때, 계속적인 정책학습 및 수정이 이루어진다면 위의 연구대상이 실패사례가 아닌 성공사례가 될 수 있다는 점에서 향후 이에 대한 계속적인 연구가 보완되어야 할 것이다.