보육정책의 변화와 지속성 -역사적 제도주의의 시각을 중심으로

Abstract

본 논문에서는 우리나라 보육정책의 변화와 지속성 요인을 설명하고자 해당 정책의 연원과 전개과정을 역사적 제도주의 시각을 중심으로 분석하였다. 구체적인 정책 변화의 설명력과 적실성을 높이기 위하여 외부 환경적 측면, 구조적 측면으로서 제도적 맥락, 행위자 측면 등을 연계한 통합적 접근을 시도하였다. 환경의 변화에 따른 외부적 요인의 촉발기제를 정책변화의 계기로 보고, 기존의 정책이나 제도로 구성된 역사적 유산을 지속성의 요인으로 보았다. 내생적 요인으로서는 제도의 구성요소 간 균열과 갈등을 중심으로 정책변화가 진행되지만 경로의존성에 의해 그 변화의 방향과 폭에 제약이 가해진다고 보았다. 이러한 관점에서 분석한 결과, 우리나라의 보육 정책은 형성 단계에서 국가의 정책자원이 극도로 부족한 여건으로 인하여 정책의 우선순위에 있지 못하였으며, 구호 또는 자선 차원의 민간 중심 공급구조로 출발하게 되었다. 이러한 과정은 보육을 사적 영역으로 인식하는 역사적 유산으로 작용하였을 뿐만 아니라, 이후 시설 확충 과정에서도 경로의존성에 의해 민간 자원에 의한 공급 구조가 자리 잡게 되었으며, 민간부문의 보육시설 소유자를 중심으로 한 공급자의 영향력이 정책 과정에서 중요한 역할을 하는 구조를 형성하게 되었다. 지속적인 보육수요 증가 등 외부환경 변화로 보육정책에 제도적 변화 요인이 있었으나, 이전 시기에 형성된 역사적 유산과 제도적 맥락은 지속성의 요인으로서 이후 정책변화 등의 형태를 일정부분 제약하는 방향으로 작용하였다. 이처럼 보육 관련 제도의 변화와 지속성 요인이 함께 존재하는 가운데, 보육정책 목표‧체계와 재정지원, 운영기준 규제 등 제도의 구성요소가 서로 다른 시기에 형성‧변화되는 데 따른 제도 간의 이질성 등으로 인하여 점진적으로 정책의 변화가 나타나고 있다고 하겠다.