한국의 온실가스배출권 거래제도의 정책형성과정 분석-정책옹호연합모형을 적용하여-

Abstract

본 논문은 한국의 온실가스배출권거래제도의 정책형성과정에서 나타난 정책내용변동을 정책옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework: 이하 ACF모형이라 한다.)을 통해 분석한다. 분석내용은 이론적 측면과 정책적 측면 두가지로 나눌 수 있다. 첫째, 이론적 측면에서 정책분석을 위해 적용하는 분석틀(수정한 ACF모형)이 온실가스배출권거래제도의 정책형성과정을 설명하는데 적합한지 ACF모형의 기본 가설의 검증을 통해 확인한다. 둘째, 정책적 측면에서 정책형성과정에서 나타나는 온실가스배출권거래제의 내용변화 과정을 옹호연합을 중심으로 분석한다. 분석방법은 질적연구 방법을 활용한다. Sabatier의 정책옹호연합모형에 관련해 학술서적과 학위논문 및 학술지를 중심으로 문헌검토(literature review)를 실시한다. 온실가스배출권거래제도의 정책 형성과정에 관련해서는 제도 관련 논문과 학술지, 녹색성장위원회의 연구자료와 발간자료, 환경부/지식경제부 등의 정부부처와 지방자치단체의 발간자료 및 대통령의 국정연설, 제도관련 언론보도, 포럼이나 토론회의 자료, 국회 녹색성장특별위원회·법제사법위원회의 회의록 등을 기초로 문헌검토(literature review)를 실시한다. 분석 결과 온실가스배출권거래제도의 형성에 있어서 최초 방향설정시의 내용보다 산업계의 요구를 수용하는 방향으로 정책 내용이 변동된 점을 확인할 수 있다. ACF모형을 이용해 내용 변동을 검토한 결과 이러한 정책 내용 변동 과정에 외적 환경과 하위 정치체제의 상호 작용이 있었음을 알 수 있다. 또한, 이론적인 측면에서 ACF모형이 10년 이상의 장기간을 범위로 하지 않는 경우에도 유의미함을 확인할 수 있다. 구체적으로, 옹호연합의 전략과 상호작용면에서 친시장연합 중 산업계는 온실가스배출권거래제도의 논의 초기에는 비교적 소극적인 자세를 보였으나 제도가 법안으로 구체화되는 과정에서 적극적으로 정책핵심 신념을 법안에 반영하기 위한 자세를 보였음을 확인할 수 있다. 특히, 정책변동의 기제와 관련해 사회경제적 조건의 변화와 문제영역의 기본속성이 두드러진다. 온실가스배출권거래제가 갖는 규제적인 성격과 시장거래적 성격은 최초 친환경연합의 입장에 가까운 법안에서 친시장연합의 입장에 가까운 법안으로의 내용변화를 가능하게 하는 기초가 됐다. 여기에 2008년 이후의 국제적 금융위기, 국제기후협약의 정체 같은 외적충격, 이명박 대통령의 입장표명과 리더십발휘와 같은 내적충격은 배출권 거래제의 내용이 최초 도입 시보다 산업계의 입장에 가깝게 변동하는데 기여했다. 한편 정책지향학습의 경우 친시장 연합과 친환경연합의 신념체계 변화는 쉽게 나타나지 않았다. 전문적인 포럼의 부족, 각 연합의 태도변화 노력 부족이 정책지향학습의 부족을 가져온 원인으로 작용했다. 이러한 정책변동의 내용을 기초로 ACF모형의 가설의 유의미성을 검토한 결과 정책연합, 정책변동에 관한 가설 두가지는 유의미함을 확인할 수 있다. 그러나 정책학습과 관련한 가설의 경우 다섯가지 가설중 세가지는 확인할 수 없고, 한가지는 불성립하며, 한가지만 성립한다.