예술지원기관의 자율성에 관한 비교연구

Abstract

본 연구의 목적은 예술지원기관의 자율성을 행정구조적 관점에서 비교분석하는 것이다. 행정구조의 종속변수인 행정인들의 결정과 행태에 영향을 미치는 제도가 어떠한 방식으로 설계되어 있으며, 이러한 제도적 설계가 예술지원기관의 자율성에 어떠한 영향을 미치는 가를 살펴본다. 이를 위하여 다른 국가의 유사한 예술지원기관 설계와 비교하고 어떠한 차이점을 갖는지 분석한다. 2005년 독임 체제의 한국문화예술진흥원에서 민간위원회 체제로 전환된 한국문화예술위원회는 두 번의 정권을 거치는 동안 한국 문화예술진흥을 위한 사업과 활동을 지원하였다. 그러나 예술지원정책을 펼칠 수 있는 독자적인 위상을 확보하지 못했을 뿐 아니라, 지원심의의 공정성 문제나 비효율적 운영 등 공공기관으로서의 책임을 다하지 못하였다. 따라서 자율성과 책임성 측면의 비판에서 자유롭지 못한 한계를 보여 왔다. 예술지원기관의 비효율적인 운영으로 인하여 일각에서는 위원회 체제를 폐기해야 한다는 주장이 제기되기도 했다. 그러나 민간예술지원이라는 위원회의 상징성을 고려할 때 폐기 주장에 앞서 자율성 확립방안 모색이 우선되어야 한다. 60여년의 역사를 가진 잉글랜드 예술위원회와 40여년의 역사를 가진 미국 연방예술지원기금도 설립초기에는 자율성과 책임성의 문제가 제기되었고, 여전히 이러한 제반 문제를 행정구조적 방식으로 적극 극복해 나가고 있는 것에서 이를 알 수 있다. 공공기관은 공공부문과 시장부문의 특징을 동시에 가지고 있는 준정부 조직이다. 공적인 재원을 가지고 정부의 특정 역할을 담당하되 조직형태상으로는 비정부기관으로서 일정한 자율성과 책임성을 동시에 확보해야 하는 까다로운 문제를 안고 있다. 공공기관 중 기금관리형 준정부 기관에 속하는 한국문화예술위원회의 특징을 설명하기 위하여 본 연구는 공공기관‧자율성‧책임성 그리고 통제의 개념을 정리하였다. 한편 예술을 지원하는 기관으로서의 자율성에 관한 특성을 설명하기 위하여 팔길이 원칙을 정리하였다. 또한 한국‧영국‧미국을 대표하는 예술지원기관인 한국문화예술위윈회(ARKO), 잉글랜드예술위원회(ACE), 미국연방예술지원기금(NEA)의 행정구조적 자율성을 비교분석하였다. 이를 위하여 Gilardi(2002, 2005)와 Verhoest et al.(2004)의 독립성체계와 Verhoest et al.(2010)의 사전적‧사후적 통제 구분을 기반으로 한 자율성 평가모델을 비교 기본 틀로 설정하고, 세부 측정기준들은 기존의 선행연구에서 논의된 측정지표들 중 공식적‧제도적 차원의 지표를 기준으로 활용하였다. 예술지원기관의 특성을 감안하여 IFACCA의 팔길이 예술기관의 정부관계(Arms length Arts Agencies Relationship with Government) 측정지표를 중심으로 구체적인 분석 항목을 설정하였다. 그 결과 자율성 차원의 구조자율성, 관리자율성, 정책자율성 관여자율성 항목과 통제 차원의 사전적 통제와 사후적 통제 항목을 구분한 자율성 비교모델을 설정하였다. 또한 비교분석을 통하여 크게 다음 네 가지 연구결과를 도출하였다. 첫째, 임원 지위에 관한 차이로서, 한국‧영국‧미국 모두 기관 임원의 임면권한이 행정부에 있다는 것은 유사하나, 임면과정의 외부통제기관이 영국과 미국의 경우 행정부를 견제하는 의회 소속인 반면, 한국의 경우 임원 임면권과 임원추천위원회 임면권 모두 여전히 행정부에 있을뿐더러 임기도 2년으로 상대적으로 짧아 구조자율성이 취약한 것으로 드러났다. 둘째, 정책결정 및 예산결정 구조의 차이로서 한국은 영국 및 미국과 달리 매년 이루어지는 예산 편성 및 정책 결정 과정에서 다수의 외부 주체가 개입된다. 그러나 행정구조적으로 다주체간의 책임과 역할의 범위가 명확하지 않기 때문에 결국 주무부처를 넘어서는 기획재정부와 국회의 예산승인 과정에서 정치적 영향력에 노출되는 구조를 보이고 있다. 또한 영국의 경우 주무부처가 복권기금 집행의 책임을 지는 것과는 달리 한국은 복권위원회가 복권기금 예산을 결정하고 있기 때문에 복권기금 비율이 오르게 되면 한국문화예술위원회의 전체 가용 예산은 오르더라도 실제 예산 결정 자율성은 취약하게 된다. 셋째, 감사 및 평가제도 구조의 차이로서 각종 감사 및 평가는 한국의 경우 국회‧ 감사원‧기획재정부‧문화부‧외부‧자체‧기타 등의 주체에 의해 다수의 평가제도가 운영되고 있으나 평가주체 간, 감사-평가 정보 간, 평가 정보 간 연계성이 부족하고 평가 범위가 중복되고 있다. 넷째, 전체적으로 세 기관 모두 사전적 통제와 사후적 통제 체계가 강화되었다. 세 예술지원기관 모두 목표-성과 연계를 통한 사후적 성과관리 강화뿐만 아니라 임면절차‧인적자원관리‧재정자원관리 측면에서 사전적 통제에 해당하는 공공기관 표준화 제도를 강화하고 있었다. 전체적으로 한국‧미국‧영국의 문화예술지원정책은 독립된 민간합의구조인 예술지원기관의 책임운영에 정부의 사전적‧사후적 통제가 강화되는 혼합적 행정구조 체계로 수렴되는 양상을 보이고 있다. 그러나 미국과 영국이 통제의 강화와 함께 기관의 자율성을 보호하는 다양한 법제도를 마련하고 있는 반면, 한국은 기관 책임성 확보 위주의 행정구조가 특징이다. 따라서 한국문화예술위원회가 설립 미션에 부합하는 성과를 기대하기 위해서는 영국과 미국의 사례에서 볼 수 있듯이, 기관의 자율성과 책임성을 동시에 확보하기 위한 행정구조 개혁이 선행되어야 할 것이다.