무상급식정책 형성과정 분석-부산시 사례를 중심으로-

Abstract

2009년 경기도 교육감과 경기도 의회의 무상급식 갈등을 계기로 전국적으로 무상급식 논쟁이 이슈화되었으며 2016년 현재까지도 각 시·도에서 그 논쟁은 이어지고 있다. 부산시도 예외는 아니다. 이미 2011년도에 초등학교 1학년을 시작으로 단계적으로 시행 중인 정책이지만 정책이 결정되기 되기 전까지, 집행 중인 현재까지도 사회적·정치적 논쟁이 계속되고 있다. 본 연구의 목적은 부산시 무상급식정책의 정책형성과정 분석을 통해 이러한 갈등의 원인을 찾아보고 이후의 중학교 무상급식정책 도입에 정책적 시사점을 제공해주고자 하는 것이다. 본 연구에서 살펴본 정책형성과정은 의제설정 및 정책결정부터 정책집행까지의 넓은 의미의 정책형성을 의미한다. 부산시 무상급식정책 정책형성과정을 분석하기 위해 사례분석 연구방법을 기본으로 하여 국내·외 선행연구, 공공기관 통계자료, 언론기사, 부산시의회 회의록, 부산시교육청 간행물 등의 자료를 활용하는 문헌연구방법을 채택하였다. 그리고 부산시 교육청 내 학교급식정책 관련자와의 인터뷰를 보조적으로 활용하였다. 먼저, 정책의제설정 및 결정과정 분석에서는 Kingdon의 정책흐름모형을 적용하였다. 연구의 시간적 범위는 2010년 6.2 지방선거와 2014년 6.4 지방선거를 전후로 설정하였다. 위 모형을 적용하여 부산시 초등학교와 중학교 무상급식정책의 정책결정과정을 정책 문제의 흐름· 정책 대안의 흐름· 정치의 흐름으로 각각 분석하였고, 이후에 정책선도자에 초점을 맞춘 첫 번째 연구가설을 검증하였다. 부산시 초등학교의 경우 무상급식이 정책으로 산출되었지만 중학교는 정책 산출에 실패한 점에서 착안하여 부산시 무상급식정책결정이 의회 및 교육감의 정치적 성향에 영향을 받았을 것이라는 연구가설을 설정하였다. 분석 결과, 임혜경 교육감과 제6대 부산시 의회가 같은 보수적 성향으로 초등학교 무상급식 정책을 추진함에 있어서 갈등요소가 비교적 적었다. 이와 달리, 진보적 성향의 김석준 교육감과 보수적 성향의 제7대 부산시 의회는 중학교 무상급식 정책결정에 있어 입장에 차이를 보이며 갈등을 빚었다. 그 결과 정책 산출에 실패하였고, 첫 번째 연구가설은 인용되었다. 다음으로, 정책집행과정 연구에서는 이론적 논의와 선행연구 검토를 바탕으로 추출한 몇 가지 변수를 통해 부산시 초등학교 무상급식정책의 집행영향요인을 분석하였다. 연구의 시간적 범위는 초등학교 1학년 무상급식이 실시된 2011년부터 전 학년 무상급식이 도입된 2014년도까지이다. 분석결과, 임혜경 교육감 임기 내에 부산시 초등학교 무상급식을 실시하겠다는 명확한 정책 목표와 강한 리더십은 순조로운 정책 집행을 가능하게 하였고 적절한 인력자원의 배치 및 전담 집행기관의 구성, 학부모 및 시민단체의 정책에 대한 높은 지지 또한 초등 무상급식정책 집행에 긍정적인 변수로 작용하였다. 그러나 직접적인 근거법의 미비와 교육청과 의회와의 대립은 정책집행이 교육청 예상보다 지연되는 변수로 작용하였다. 특히, 무상급식정책의 집행영향요인에 있어서 물적 자원(예산)의 확보가 중요하다고 판단되어 2014년 시·도별 무상급식예산의 지자체 분담률을 바탕으로 두 번째 연구가설을 설정하고 검증하였다. 검증 결과, 각 지자체의 총 예산규모가 크고 재정 자립수준이 높다고 하여 무상급식정책의 재원 분담률이 높은 것은 아니었으며, 그 결과 두 번째 연구가설은 기각되었다. 본 연구가 지니는 시사점은 다음과 같다. 학교급식도 교육의 일환으로 본다면 아이들의 교육적인 측면만을 고려하여 판단되어야 할 정책이 교육감, 의회 의원을 포함한 정치인에 의해 전략적으로 이용되고 있음을 알 수 있었다. 정책은 정치적 산물이기 때문에 정치적 요소를 완전히 배제할 수는 없다. 그러나 무상급식의 정치적 논쟁으로 피해를 입는 대상자는 아이들이기 때문에 이를 정치적이거나 이념적인 문제로만 접근해서는 안 될 것이고 무상급식정책이 왜 필요한 지 교육적 측면에서의 접근이 필요하다. 또한 2011년도부터 점진적으로 시행 중인 부산시 초등학교 무상급식 정책의 성공적인 집행을 위해 부산시 교육청의 예산 확보가 중요한 변수인데 부산시의 적기에 적절한 재원의 분담이 필요함을 알 수 있었다. 이를 위해 전입금 규모라든가 시기에 대한 명확한 명문규정이 뒷받침되어야 할 것이고, 근본적으로 부산시학교무상급식지원조례라는 직접적인 근거 규정이 마련된다면 추후 중학교 무상급식정책 도입에 있어서도 법적으로 정당성을 획득할 수 있을 것이다.