상장공기업의 공공요금결정과정에 관한 연구 (전기요금결정과정 사례를 중심으로)

Abstract

본 연구에서는 상장공기업의 공공요금결정과정에서 이사회의 역할은 어떠하며 최종적인 요금결정 시 주주가치에 대한 고려가 반영되는지에 대해 중점적으로 살펴보았다. 연구분석을 위해 6개 공공요금의 결정방식을 비교하였으며 전기요금결정과정을 사례연구 대상으로 삼았다. 전기요금결정과정 사례분석에서는 요금결정과정의 직접적 참여자로서 해당 사업자인 한전, 주무부처인 지식경제부, 물가관리부처인 기획재정부, 집권여당인 한나라당을 중심으로 2011년 두 차례 조정사례를 바탕으로 분석하였다. 요금결정 참여자별로 입장과 논리가 상이하였는데, 한전은 원가보장, 지식경제부는 수급안정, 기획재정부는 물가안정, 집권여당은 민생안정을 중요시한 것으로 나타났다. 그리고 두 차례의 요금조정을 비교하였을 때 2011년 8월 1일부 인상 시에는 기획재정부의 물가안정논리가 우세하였으나 2011년 8월 2일 소액주주소송과 2011년 9월 15일 대규모 정전 사태가 발생한 이후인 2011년 12월 5일부 인상의 경우 지식경제부의 수급안정논리가 우세하였다. 특히, 두 번째 인상 시의 경우 한전 이사회가 이례적으로 정부와 사전 협의 없이 이사회에서 단독의결로 요금인상을 추진하기도 하였다. 하지만, 두 차례의 인상 모두 원가보장이나 주주가치에 대한 고려가 제대로 반영되지 못한 채 정부와 정치권의 논리에 의해 결정되었고 결과적으로 전기요금은 원칙적으로 법률과 기준에 의거 원가를 보상하는 수준에서 결정되어야 하지만, 여전히 원가이하에서 책정되고 있다. 주식회사의 이사회는 기업의 내부지배구조에 있어서 경영감독의 핵심적 요소로서 최고경영자의 자기이익 추구행동을 막고 주주의 이익을 극대화하는 것이 그 주된 기능으로 알려져 있다. 하지만 한전 등 공기업의 이사회는 요금결정과정에서의 직접적 참여자이지만, 실제로는 형식적이고 제한적인 역할만을 수행하고 있었다. 우리나라 공기업은 근본적으로 정부와 국회의 감시와 통제를 받고 있으며 이사회 구성에 있어서도 기획재정부와 그 산하의 공공기관운영위원회의 영향력 아래 있게 됨으로써, 공공요금결정과 관련된 사항의 이사회 심의, 의결 시 해당 공기업의 적정이윤 확보나 주주가치 극대화에 대한 고려보다는 정부와 집권여당의 정책이나 방침에 따를 수 밖에 없는 구조라고 할 수 있다. 또한, 전기요금을 포함한 공공요금은 물가안정에 관한 법률에 의거 주무부처가 기획재정부와의 협의를 거쳐 승인(또는 인가)하도록 되어 있어 실질적으로 정부가 요금수준 결정에 대한 최종적인 권한을 가지고 있다. 하지만, 상장공기업은 다른 공기업과는 달리 주식시장에 상장되어 있어 지배주주인 정부 외에 일반주주들에 대한 주주가치가 고려될 필요가 있다. 따라서, 일반국민을 위한 공공성 추구와 일반주주를 위한 기업성 추구가 상충될 수 있기에 상장공기업의 요금결정은 일반적인 공공요금과는 다른 차원의 접근이 요구된다. 하지만, 상장공기업과 비상장공기업의 공공요금 결정방식을 비교분석한 결과 비교대상 6개 공공요금 모두 원가이하에서 요금이 책정되었고 그 결정과정도 크게 다르지 않은 것으로 나타났다. 비록 공기업의 주인은 국민이고 공공성 추구가 중요한 목표이지만, 공공성만을 추구하여 기업성이 훼손될 경우 공기업은 공익서비스를 안정적, 지속적으로 제공하는데 어려움을 겪게 된다. 따라서 공기업의 공공성과 기업성의 조화는 공기업 운영의 딜레마이자 핵심이며 그 중심에 공기업 요금 정책이 있다고 할 수 있겠다. 상장공기업의 경우에도 정부가 지배주주로서 절대적 권한행사를 바탕으로 물가안정의 정책수단으로서 공기업의 요금정책을 결정하고 있는데, 이로 인해서 해당 기업의 기업성이 심히 훼손된다면 지배주주인 정부의 정책적 목적 추구가 일반주주들의 이익침해로 귀결될 수 있다. 실제로 한전의 소액주주들은 전기요금이 원가에도 미치지 못하게 책정되어 한전이 2008년 이후 지속적으로 적자가 났고 이는 주가하락으로 이어져 주주들이 손해를 보았다는 이유로 2011년 8월 2일 한전의 당시 사장을 상대로, 2012년 1월 30일에는 정부를 상대로 손해배상 소송을 제기하였다. 공기업의 소액주주들이 공공요금과 관련하여 해당 공기업의 사장과 정부를 상대로 제기한 첫 소송인만큼 공익과 주주이익이 상충할 때 법원이 어떤 결정을 내리는가에 귀추가 주목되고 있다. 공공요금의 인상요인은 생산비용 또는 원가 증가에 따라 발생하는 것이 일반적인데 물가안정 등의 정책목표를 앞세워 요금 현실화를 과도하게 통제하게 되면 적자 발생과 부채 증가를 초래하게 되어 공기업의 정상적인 운영과 지속가능성을 훼손하게 되고 결과적으로 미래세대가 누려야 할 공익서비스 혜택의 양과 질을 잠식하게 되는 공유재의 비극이 발생하게 된다. 이러한 문제점들을 해결하기 위해서는 현 시점에서 발생한 비용은 현 세대가 스스로 부담하는 배려심과 건전한 시민의식이 발휘되어야 한다. 그리고 정치권과 정부도 短時적인 인기영합주의에서 벗어나 국가 전체와 미래를 위한 안목으로 합리적인 공공요금 정책을 수립하는 것이 필요하다. 본 연구는 기존의 선행연구들에서 다루어지지 않은 공공요금의 결정과정에서 상장공기업 이사회의 역할과 주주가치의 관점에서의 접근을 시도함으로써 학술적 의의를 지닌다고 할 수 있다.