거버넌스 기제를 이용한 갈등관리 사례에 관한 연구(시화지구개발사업 갈등관리 사례를 중심으로)

Abstract

정부나 공공기관이 시행하는 공공개발사업과 관련한 이해당사자간의 갈등은 사업과 지역이 가지는 특성과 배경, 사회구조 등으로 인하여 점점 더 복잡하고 다양하게 되어가고 있는 실정이다. 특히, 개발에 따른 환경파괴가 우려되는 국책사업의 시행과 관련한 갈등은 더욱더 심각해지고 있는 추세이다. 1990년부터 2008년까지 국내에서 발생한 624건의 공공정책과 관련한 갈등 중 개발과 보전관련 갈등이 89건으로 약 33%를 차지하고 있으며 이러한 갈등을 조정한 방법으로는 행정집행 등을 통한 강제종료가 그 비중이 가장 높고 조정과 중재과정을 거친 갈등 조정은 아주 극소수에 불과한 것으로 나타났다. 갈등 관리의 실패로 인하여 정책실행이 무산된 공공정책의 대표적 사례로는 1997년 한국수자원공사가 시행하다가 2000년 6월 정부의 사업포기로 무산된 영월다목적댐 건설사업을 들 수 있다. 당시 영월다목적댐 건설과 관련하여 다양한 참여 집단들은 서로간의 의사소통의 단절과 외부 환경의 개입, 중재자들의 적극적인 중재노력 미흡 등으로 합의점을 찾지 못하고 결국 갈등해소에 실패하고 사업을 포기하기에 이른다. 이와 대조적으로 최근 이슈화된 공공갈등 중 하나인 시화지구개발사업에서 거버넌스 기제를 이용하여 공공갈등을 합리적으로 조정한 사례이다. 본 연구에서는 공공갈등 관리 기제로서 시화지속협의회를 거버넌스 제도적인 관점에서 분석하고, 이 기제를 통하여 합의된 내용의 수용성과 지속성 등을 분석하여 거버넌스 기제가 가지는 갈등기제로서의 의미를 분석하고자 하였다. 이를 위하여 우선 공공갈등과 관련한 이론적 고찰과 참여와 협의에 의 의사결정원칙이 적용되는 거버넌스에 관한 기존 연구결과를 분석하여 이론적인 고찰을 실시하였으며 이를 기초로 연구의 분석틀을 구성하였다. 이러한 연구의 분석틀을 바탕으로 본 연구에서는 시화지속협의회의 탄생배경이자 최초의 합의사항인 시화MTV사업과 관련한 갈등내용을 연구분석하였으며, 주요 정책이슈로 시화MTV의 적정 개발규모와 관련한 사항과 시화지역 환경오염 개선기금을 둘러싼 사례를 분석하였으며 이를 통해 거버넌스 제도적인 관점에서 시화지속협의회를 분석하였으며, 시화지속협의회를 통한 갈등해소 내용을 갈등해결의 평가기준인 수용성, 지속성, 관계변화를 적용하여 분석하고 그 시사점을 도출하였다. 시화지속협의회는 정부, 사업시행자, 지자체 뿐만 아니라 지역주민, 시민단체, 학자 등 다양한 입장을 가진 인사와 단체들을 포괄하여 구성됨으로써 시화MTV를 둘러싼 갈등 현안을 다양한 시각에서 분석, 학습, 토론하였으며 이러한 의사결정 과정을 거치면서 구성원 상호간의 신뢰관계를 형성하였다. 또한 만장일치라는 독특한 의사결정 형태를 적용하므로써 참여자 모두가 만족할 수 있는 합리적인 대안을 도출하도록 협의회 를 운영한 것으로 분석되었다. 또한, 시화지속협의회의 논의결과는 100% 공개하여 논의의 투명성을 확보하려는 노력을 전개하였다. 그 결과 시화지속협의회에서 도출된 합의내용은 이해당사자들에게 높은 수용성과 지속성을 가질 수 있도록 하였으며 상호신뢰를 바탕으로 한 논의구조가 공고히 될 수 있도록 서로간의 관계 형성에도 많은 영향을 끼쳐왔음을 알 수 있다.

본 연구사례에서는 거버넌스 기제가 갈등관리에 효율적으로 작용하기 위해서 정책에 대한 찬반측이 모두 참여할 수 있는 제도적 장치, 체계적인 상호작용 확보, 합의내용의 수용성을 극대화할 수 있는 합의제도, 모든 정보의 공유를 통한 신뢰성 확보 등 네 가지 요건을 갖추어야 한다는 결론에 도달할 수 있었으며, 이러한 요건들이 모두 갖추어진 거버넌스 기제에서 생산된 합의내용은 수용성과 지속성이 매우 높으며 장기적으로 이해당사자간의 상호관계를 개선하는 데도 크게 영향을 미친다는 결론을 도출할 수 있었다. 물론 이러한 단일 갈등 사례에서 일반적인 갈등관리 기제의 이론적 함의를 도출하기에는 부족함이 있겠지만 다양한 특수성을 가지고 있는 타 공공갈등에 시화지속협의회가 가지고 있는 특수한 요인들을 잘 결합한다면 좋은 갈등관리 기제로 활용할 수 있을 것으로 판단한다.

The conflicts of stakeholders related to public development projects conducted by government or public organizations become more complex and diverse because of characters, background and social system of region and business. Particularly, conflicts related to conduct of national projects which have concerns of environmental destruction according to exploitation are getting worse. From 1990 to 2008, among conflicts related to 624 domestic public policies, there are 89 conflicts related to development and preservation and it takes about 33%. Among methods to meditate those conflicts, the most proportion was cancellation by force through administrable conduction. Conflict meditation through meditation and operation took very minor part. The most representative case of public policy that was foundered due to false of managing conflicts is YoungWol multipurpose dam construction project which conducted in 1997 by Korea water resource corporation and cancelled in June 2000, because of renunciation of government. At that time related to YoungWol multipurpose dame construction, many participation groups couldn't find a middle point because of lack of communication, intervention of outer environment, and lack of active meditating efforts of meditators so conflict resolution was failed and business was abandoned. Contrary to this, among public conflicts which are now on issue, 'Sihwa area development project' is a case that meditated public conflicts reasonably, with Governance Mechanism. In current study, Sihwa new town development meeting is analyzed from the governance systemic view as a public conflict managing mechanism and through this, meaning as a conflict mechanism of this governance mechanism is analyzed by unpacking the acceptance and durability of the base compound. For this, theoretical consideration was conducted by analyzing the previous study results about governance which applied the decision-making principle of theoretical consideration, participation and consultation of public conflicts for the beginning and based on this, analysis frame of study was composed. Based on this analysis frame of study, conflict contents related to Sihwa MTV project which is the birth background of Sihwa newtown meeting and first agreement were researched and analyzed, points of proper development size of Sihwa MTV and cases around Sihwa regional environment destruction repair fund were analyzed as main political issues. Through this, Sihwa newtown development meeting was analyzed from governance systemic view and analyzed the contents of conflict resolution through Sihwa newtown development meeting by applying the evaluation criteria, which are consisted of acceptance, durability, and relationship alteration. After, implications were drawn. Sihwa newtown meeting was consisted of not only government, business conductor, local government, but also including various people and organizations such as local residents, civil organizations, and scholars. So, conflicts points around Sihwa MTV were analyzed, learnt, and discussed at various sights so confidential relationships among members were formed. Also by applying a unique decision-making form which follows unanimity, meeting was managed to deduct a reasonable alternative which all participants can be satisfied. Also, discussion result of Sihwa newtown development result was 100% revealed in order to assure the clarity of discussion. As a result, agreement content which was drawn from Sihwa newtown development meeting could make possible to get high acceptance and durability for stakeholders themselves, and it affect a lot of formating their relationships, to make discussion system strongly, which is based on mutual trust. In current study, to effectively apply governance mechanism to conflict management, a conclusion that 4 factors should be equipped is made. 4 factors are as follows: the systemic device that all pro and cons toward a policy can participate, securing systemic communication, agreement system which can maximize the acceptance of agreement, securing reliability through sharing all informations. The agreement which was produced under the governance mechanism which equipped all these factors has very high acceptance and durability, and a conclusion was drawn that in long terms, it can repair mutual relationship of stakeholders. Of course there is lack of drawing theoretical implication of common conflict management from this single conflict case, but it is judged to be utilized as a good conflict managing mechanism if special factors which Sihwa newtown development meeting have and other public conflicts which have various specialities are combined well.