민자 고속도로와 재정고속도로 효율성 비교

Abstract

본연구의 목적은 1990년대 이후 국가재정부족으로 천안-논산고속도로 등 SOC 부문에 약 36조의 민간 자본이 투입되었으나 경쟁을 통한 국민편익 증가 및 요금인하라는 긍정적 효과 보다는 과도한 통행료 인상 및 최소수익보장제도(MRG)로 인한 정부의 재정 부담 증가 등 각종 문제점이 발생하였다. 이에 따라 실제 민자 고속도로가 사업 취지대로 재정 고속도로에 비하여 효율적으로 건설 및 유지관리 운영되어 지고 있는지에 대한 검토하기 위하여 현재 공용중인 9개의 민자 고속도로와 재정고속도로에 대하여 DEA 모형(자료포락분석)을 이용하여 건설, 유지관리, 수익 효율성에 대하여 살펴보았다. 건설효율성 평가를 위하여 재정사업 15개 노선과 민자 사업 9개 노선과 유지관리 및 수익 효율성분석을 위하여 민자 고속도로 9개 노선과 한국도로공사에서 유지관리 및 통행료 수납 업무를 담당하는 8개 지사를 선정하여 실제 수집된 자료를 가지고 윈도우용 DEA 분석소프트웨어인 EMS 3.1을 사용하였다. 첫째로, 15개 재정사업과 9개 민자 사업의 건설효율성에 대하여 DEA 분석결과 재정고속도로가 더 효율적인 것으로 나타났다. 재정고속도로에 비하여 민자 고속도로가 건설이 비효율적인 이유는 국가재정사업의 경우 최저가 경쟁 입찰을 하기 때문에 건설에 참여하는 업체들 간에 경쟁을 통하여 설계가 대비 낙찰률이 평균 70% 미만으로 설계가에 비하여 훨씬 적은 비용으로 고속도로 건설이 가능한데 비하여 민자 고속도로의 경우 사업 착수 단계부터 경쟁이 거의 없었고, 또한 공사착수 후 컨소시움에 참여한 업체가 SPC를 설립하여 투자지분율대로 공사 시공을 함에 따라 사실상 수의계약으로 공사를 발주하는 것처럼 재정사업에 비해 독점 이익을 가져가는 등 많은 비효율성이 있는 것으로 나타났다. 두 번째로 민자 고속도로와 재정고속도로 중 한국도로공사가 관리하는 8개지사의 유지관리 효율성을 분석한 결과 전반적으로 민자 사업자가 효율적인 것으로 나타났는데 이는 당초 인건비 항목을 투입변수로 선정할 때 일반직원의 인건비는 유지관리 업무에 종사하는 모든 인원의 인건비를 포함할 계획이었으나, 실제 기업공시시스템(DART) 자료 확인결과 유지관리비 중 많은 부분을 차지하는 통행료 수납이나 안전순찰 등의 비용을 인건비로 계리하지 않고 용역비에 포함되어 인건비의 비중이 상대적으로 적어 효율성이 우수한 것으로 나타난 것으로 보인다. 세 번째로 민자 고속도로와 재정고속도로에 대한 수익효율성에 대하여 분석 결과 전반적으로 민간 사업자가 관리하는 구간이 한국도로공사에서 관리하는 구간에 비하여 훨씬 효율적이었다. 이는 재정고속도로보다 민자 고속도로가 통행료 인상 등이 훨씬 용이한 점에 기인하는 것으로 보이며, 한국도로공사의 경우 정부의 물가통제 정책으로 인하여 쉽게 통행료 인상이 어려워 민간고속도로의 비하여 수익효율성이 떨어지는 것으로 보인다. 현재 민자 고속도로 통행료는 도로공사가 관리 하는 고속도로 통행료보다 평균 0.9~2.9배 정도 높으나 한국도로공사의 통행료는 공공요금으로 정부의 물가인상 억제 대책 등 각종 제약 요인으로 인상에 어려움이 있으나 민자 고속도로 구간의 통행료는 매년 물가상승분만큼 인상되어 고속도로 이용 국민들에게 부담을 지우고 있다. 이상에서 살펴본바와 같이 아무리 좋은 취지로 제대로 도입한다고 해도 결국 민간사업자의 최종적인 목표는 이윤극대화가 될 수밖에 없다. 따라서 도입 취지대로 민자 고속도로가 재정고속도로와 경쟁을 통하여 긍정적인 효과가 발생하기 위해서는 사업 착수 단계부터 총사업비 관리 ,정확한 교통수요, 부정확한 교통수요예측에 대한 불이익을 부과하여 과도한 운영 수익보장으로 민자 사업자의 수익증대 노력이 감퇴하는 도덕적해이가 나타나지 않도록 하여야 한다.

DEA Analysis of privately financed and publically financed highways YUG-JIN KIM Department of Public Enterprise Policy The Graduate School of Public Administration Seoul National University This study examined construction, maintenance, and operating efficiency of nine privately financed and publically financed highways based on DEA (Data Envelopment Analysis). About 36 trillion won of private capital have been injected into SOC sectors such as Cheonan-Nonsan Expressway since 1990s due to a lack of public finance. However, there have been a lot of problems such as excessive toll hike or increasing financial burden for the government derived from MRG (Minimum Revenue Guarantee) rather than a positive effect of increasing convenience for people through competition. Thus, it has been the time to examine that privately financed highways are in fact constructed, maintained and operated efficiently compared to publically financed highways. In order to examine efficiency in construction, 15 routes of publically financed highways and 9 routes of privately financed highways were chosen. For examining maintenance state and profit efficiency analysis, 9 routes of privately finances highways and 8 routes that were managed by Korea Expressway Corporation in maintenance and toll collection were selected. Collected data were analyzed in their efficiency in construction, maintenance and profit by using EMS 3.1, which is DEA analysis software for windows. - 84 - First of all, after being analyzed by DEA, it has been founded that publically financed highways are more efficient in construction. The reason why privately financed highways are less efficient in construction is that if it were for public project, they conduct competitive bidding. It means that through the competition among companies that are participating in the construction, they could build a highway in much less prices, 70% lower price compared to the designed one in average. In contrast, private highway projects tend to have much less competition from the start. Moreover, after it starts construction, companies who are participating in consortium establish SPC and proceed construction in accordance with Investment stake

virtually order construction in a private contract. In other word, it has much more inefficiency in that it takes exclusive benefit compared to public highways. Second, it has been discovered that after conducting analysis over 8 highways that were managed by Korea Expressway Corporation, private highways show more efficiency in maintenance. When labor cost were planned to set up as an input factor, all labor cost of employees were meant to be included. However, toll fee or patrol cost, which take a lot of proportion among labor cost, were excluded from the labor cost and included in sales cost. Moreover, Korea Expressway Corporation gives outsourcing maintenance task for Seoul to Chuncheon highway and Busan-Ulsan highway, which mean that there were fewer amounts that can be included in the labor cost. That is the reason that private highways show relatively high efficiency. Third, after conducting cost efficiency analysis, private highway overall shows much more efficiency over public highway. This can be derived from that fact that private highways are more likely to increase toll fee. It is not easy for Korea Expressway Corporation cannot due to the government's price control. - 85 - Toll for private highways is 0.9 to 2.9 times higher than that of public highways on average. However, public highways are not subject to increase their toll since there are a lot of things they need to worry about such as the government's policy direction on price control. On the other hand, toll on private highway tends to be increased every year in line with price increase and imposing burdens on everyone. As described above, no matter how good the purpose is, end result of private company has to be the one that could maximize their profits. Thus, in order to spur a positive effect between two, it has to be guaranteed that moral hazard, which can be causes by private company's decreasing effort to maximize their profit, should not occur. This can be done by managing whole project expense, expecting accurate traffic and imposing penalty on inaccurate expectation.