미국 헤게모니의 변화와 국제정치경제질서의 불안정: 브레튼우즈 체제의 붕괴에서 플라자합의까지

Abstract

국문초록

본 논문의 목적은 미국의 헤게모니 위기 대응전략, 특히 대미 무역흑자국의 통화가치 절상을 통해 자국 무역적자를 축소시키려는 전략이 형성되고 발전되어온 과정을 역사적으로 분석하고, 그러한 분석을 통해 미국 헤게모니의 질적인 변화가 국제정치경제질서에 불안정을 야기했음을 보여주는 것이다. 논문의 분석시기는 브레튼우즈 체제 붕괴부터 1985년 플라자합의까지이며, 미국 헤게모니의 질적인 변화와 관련해서는 통화․금융 영역에서의 헤게모니에 주목한다. 통화가치 조정을 통한 무역적자 축소 전략의 대표적 사례인 플라자합의에 대한 기존 설명은 주로 미국 국내정치적 변수와 미‧일 관계 특수성이라는 국제정치적 변수로 설명되어 왔다. 그러나 전자는 국제정치적 차원의 조건을 간과한다는 문제가 있다. 또 후자는 미‧일 관계의 특수성을 과도하게 강조함으로써 미국이 다른 국가에 대해서도 그러한 전략을 취했다는 사실을 설명하지 못하며, 미국이 그러한 전략을 채택할 수 있었던 구조적 요인이나 미국의 전략이 국제정치경제 질서에 야기한 효과를 포착하지 못한다는 한계를 갖는다. 이와 같은 문제의식 하 본 연구에서는 플라자합의로 대표되는 미국의 무역적자 축소전략이 출현하고 성사될 수 있었던 구조적 조건을 밝히고자 한다. 특히 본 연구에서는 미국의 무역적자 문제가 미국 헤게모니 쇠퇴 논쟁과 맞닿아 있다는 점을 고려하여, 플라자합의를 발생시킨 구조적 조건을 미국 헤게모니의 위기와 그에 따른 국제경제질서의 변화 속에서 찾았다. 무역적자 문제에 대한 미국의 대응전략은 헤게모니의 위기대응 전략으로 간주될 수 있는데, 이러한 맥락에서 본 연구는 미국이 달러특권을 극대화하는 방식의 전략을 확립한 이후 1985년 플라자합의까지 그러한 전략이 발전해 온 역사적 과정을 정리했다. 나아가 미국의 헤게모니 위기대응전략이 실행되는 과정에서 미국 헤게모니의 속성과 국제통화질서가 어떠한 모습으로 변모했는지를 함께 밝힘으로써 플라자합의 당시 미국이 어떠한 제약 또는 기회를 보유하고 있었는지를 설명하고자 했다. 헤게모니 안정론에서 헤게모니 국가의 존재는 안정적인 국제경제질서를 위한 필수조건이다. 본 연구의 결과, 브레튼우즈 체제 붕괴 이후 미국 헤게모니는 최종적 쇠퇴가 아닌 금융헤게모니로의 변모라는 질적인 변화를 겪었다. 그러나 헤게모니 안정론에서 상정하는 것처럼 이와 같은 금융헤게모니의 존재가 국제통화질서의 안정성을 가져오지는 않았다. 미국의 금융헤게모니는 국제통화질서 안정화라는 헤게모니 국가의 의무를 유기하고 자국의 이익만을 추구하는 모습을 보였으며, 그 결과 국제통화질서에 불안정을 야기했다. 미국 금융헤게모니의 특권추구적 성향이 형성된 과정은 미국의 무역적자 대응전략이 변화한 과정을 살펴봄으로써 포착될 수 있다. 미국의 무역적자 대응 전략은 비용분담 전략에서 비용전가 전략, 그리고 특권극대화 전략으로 변모하는 과정을 거쳤다. 1961년 창설된 골드풀(Gold Pool)이 비용분담 전략을 의미한다면, 금 이중가격제(two-tier system)는 비용전가 전략이었다. 비용전가 전략은 1971년 닉슨의 금창구 폐쇄를 기점으로 특권극대화 성격의 전략으로 발전되었다. 브레튼우즈 체제와 스미소니언 체제 붕괴 이후 달러본위-변동환율제-자본이동자유화를 특징으로 하는 새로운 국제통화질서가 수립되었다. 새로운 질서는 미국 달러정책의 영향력을 더욱 증가시키는 한편 그에 대한 국제적 규율은 갖고 있지 않았다. 이러한 조건 하에서 미국은 자국정책이 국제통화질서에 미치는 영향을 무시한 채 달러 발권이익에 기초해 재정지출과 통화공급을 확대시키며 자국경제 최우선의 목표를 추구했고 이는 국제 인플레이션 압력, 원자재 수요 및 투기의 급증을 낳았다. 즉 미국 헤게모니가 달러특권을 바탕으로 특권추구적 금융헤게모니로 변모한 결과 국제통화질서는 불안정성을 배태하게 되었던 것이다. 이처럼 변동환율제와 자본이동의 자유화로 특징지어지는 국제통화질서 속에서 미국 헤게모니의 특권추구적 성향은 더욱 극대화되었다. 미국 헤게모니의 극대화된 특권추구적 성향을 잘 드러내는 대표적인 사례가 1980년대 초 외채위기(Debt Crisis)와 1985년 플라자합의이다. 1979년 소위 볼커 전환이라 불리는 미국의 급격한 이자율 상승정책은 미국 국내경제 침체뿐만 아니라 당시 해외차입을 통해 경제성장을 모색하고 있던 개발도상국들의 채무위기를 낳았다. 나아가 미국은 이러한 위기를 해결하는 과정에서 채무국으로 하여금 구조조정 프로그램을 수용하도록 강제했다. 이와 같은 채무국 국내경제조정은 채무국의 경기침체, 실업률 상승, 인플레이션을 초래했다. 또 외채위기 이후 채무국 내에서 외채를 증권으로 변화시키는 부채의 증권화(securitisation of debt) 현상이 나타났고 이로써 외채위기를 계기로 신흥공업국들은 새로운 증권시장을 지칭하는 신흥시장으로 변모했다. 뿐만 아니라 외채위기를 기회로 삼아 금융위기를 관리하는 국제금융기구의 역할이 강화되었다. 이들 국제금융기구의 도움으로 개발도상국들은 미국 금융시장 중심의 국제금융질서에 재편입되어 채무변제의 부담을 지속했다. 미국 주도의 과잉금융에 의해 발생한 외채위기는 미국 금융헤게모니를 오히려 강화시키는 결과를 낳았다. 미국 금융헤게모니의 특권추구적 성향은 1980년대 초 이중적자 관리에서도 드러났다. 미국은 일본의 국내과잉저축으로 미국 재정적자를 보전하려는 목적 하 1984년 일본 금융시장에 대한 미국 금융기관들의 접근성 확대를 주요 내용으로 하는 엔-달러 협정(Yen-Dollar Agreement)을 체결했다. 또한 1985년에는 플라자합의가 체결되어 일본 엔화는 미국에 의한 강제적 평가절상을 겪었다. 플라자합의와 이후 루브르합의와 역플라자합의는 모두 그 외견상의 형태는 다자적 협력 체제였지만 사실상 미국의 이익에 기여하는 방식으로 작동되었다. 미국은 플라자합의 이후 계속해서 다자적 통화협력체제를 통해 국제경제 또는 국내경제 문제들을 다루고자 했다. 플라자합의 이후 미국에 의해 추진된 잇따른 통화조정들은 미국이 외채위기 때와 같이 긴박한 세계경제 위기 국면이 아닌 상황에서도 달러 특권을 기반으로 미국의 필요에 따라 다른 국가들의 국내외 경제정책에 개입하려는 의지를 보여준다. 이런 측면에서 플라자합의는 미국 헤게모니의 달러특권에 기반한 특권추구적 성향을 극대화시킨 계기가 되었다. 이처럼 플라자합의는 미국과 일본의 양국관계나 당시 당면했던 미‧일 무역불균형으로만 이해될 수 있는 문제가 아니다. 플라자합의로 대표되는 미국의 통화가치 조정전략은 무역적자에 대한 미국의 선의의 무시 정책에 그 기원을 두고 있으며 특히 자국경제 최우선의 특권추구적 정책성향과 일맥상통한다. 본 연구에 비추어보았을 때 미국의 이러한 전략은 어떠한 국제경제 구조 속에서 가능했는가?에 대한 답은 분명하다. 순수달러본위제-변동환율제-자본이동자유화라는 국제통화‧금융질서 속에서 달러 특권에 기초한 금융헤게모니를 구축하고 있기 때문에 미국은 국가 간 통화가치 조정이라는 문제해결방식을 구사할 수 있는 것이다. 보다 중요한 질문은 미국의 이러한 전략은 미국 헤게모니의 어떤 특징을 구현하고 있으며 국제통화질서의 안정성에 어떠한 영향을 미쳤는가?이다. 미국의 선의의 무시 정책과 통화조정 정책은 국제경제 불안정의 근본적 원인인 미국의 만성적인 부채경제구조와 거시경제정책 방향을 교정하지 못했고, 그에 따라 국제경제는 지속적으로 불안정해졌다. 국제통화질서를 안정시킬 의무로부터 해방된 미국의 특권추구적 금융헤게모니는 국제경제에 불안정을 초래하고 있으며, 이에 대한 비용은 다른 국가들이 감내하고 있는 상황인 것이다. 본 연구는 헤게모니의 질적 변화라는 개념으로 미국의 쇠퇴와 우위를 모두 설명했다는 점, 그리고 헤게모니 국가가 국제경제질서의 안정성을 위한 필수조건이 아님을 보였다는 점에서 헤게모니 안정론을 중심으로 한 기존 헤게모니 이론의 한계를 보완했다는 이론적 장점이 있다. 또한 역사적 맥락에서 구성한 본 연구의 분석틀은 중국을 위시한 대미 흑자국들의 환율조작 행위를 규제하려는 최근 미국의 시도 역시 설명할 수 있다는 현실적 의의를 갖는다. 그러나 본 연구는 미국의 금융 헤게모니에 주목할 뿐 미국의 통화 권력이 미국의 정치적, 군사적 우위에 어떻게 기여했는지를 다루고 있지 않아 미국 헤게모니에 대한 총체적 통찰이라는 측면에서 한계가 있다. 또한 체계의 변화라는 종속변수를 설명함에 있어 헤게모니 국가만을 독립변수로 설정함으로써 헤게모니 도전국을 비롯한 다른 국가들을 수동적 존재로 상정했다는 문제가 있다.

ABSTRACT

Hegemonic Instability: the Change in U.S. Hegemony and U.S. Counter Strategies from the Bretton Woods to the Plaza Accord

This study aims to demonstrate a direct link between a qualitative change in U.S. hegemony and international monetary instability with a historical perspective on American strategies for dealing with hegemonic crisis, especially a strategy to reduce its trade deficit through revaluating a currency of a state whose balance of payments is in surplus with America. The research focuses on the change in the economic source of U.S. hegemony, particularly the advent of currency power, over the period from the latter end of the Bretton Woods system to the Plaza Accord. The Plaza Accord, a classic example of American currency-realignment strategy, has been explained by interest group politics and the U.S.-Japan alliance as a domestic factor and an international politics factor, respectively. The domestic factor, however, is inadequate to give an explanation for how a domestically established policy could be carried out in international relations. The approach that emphasizes the asymmetric interdependence between the United States and Japan has a weak point in accounting for what led the United States to select the currency-realignment strategy among others. Considering that the U.S. deficit has aroused controversy over whether the United States is still hegemony, this thesis plans to find the structural conditions by examining a series of economic challenges the United States has suffered and subsequent changes in international economic order. To be more specific, American strategies against its trade deficit are to be deemed as the strategies against hegemonic crisis in this thesis. And the historical process on the formation and development of the currency-realignment strategy is to be explored. Besides, to define what constraints or opportunities U.S. hegemony had when the Plaza Accord was arranged, how the characteristics of U.S. hegemony and the international monetary order have changed is also to be researched. According to the Hegemonic Stability theory, the presence of hegemony is indispensable to international economic stability. In this study, since the collapse of the Bretton Woods system U.S. hegemony has gone through a qualitative change towards the financial hegemony rather than the terminal hegemonic decline. The presence of financial hegemony, however, has not stabilized the international financial order as the hegemonic stability theory might suppose. U.S. financial hegemony has abandoned its supposed obligation to make the order stable and it has only sought its own interests through imposing the cost of adjusting the trade imbalance onto the others. The privilege-taking nature of U.S. financial hegemony has grown as the U.S. currency-realignment strategy has been shaped. In the initial stages, the nature of the U.S. strategies against hegemonic crisis changed from the cost-sharing strategy, the cost-imposing strategy, and to the privilege-maximizing strategy. In 1961 the United States established the Gold Pool to share the burden of sustaining the gold-dollar convertibility. When the Gold Pool failed, the United States introduced the Two-tier System, for which other states had to bear the whole cost from the U.S. loose economic policies. This cost-imposing strategy escalated into the privilege-maximizing strategy when the Nixon administration closed the gold window with a unilateral declaration. After The Bretton Woods System and the Smithsonian Agreement failed, a new international monetary order, characterized as dollar-centered floating exchange rate system and free movement of capital, has been established. With the leverage of the dollar expanding and the responsibility for international monetary stability being removed in this new international monetary order, the United States has been able to increase government expenditure and money supply on the basis of self-interests. And these stimulative economic policies and the growing trade deficit have been key factors to increasing international liquidity, inflation, and speculation. Therefore, since the collapse of the Bretton Woods System U.S. hegemony has transformed into the privilege-taking financial hegemony, causing international monetary instability. The privilege-taking nature of U.S. financial hegemony is best exemplified by the Debt Crisis in the early 1980s and the 1985 Plaza Accord. The so-called Volcker Shock, a sharp rise of the U.S. interest rates by the then Fed chairman to curb rising inflation, attributed not only to the severe domestic recession but to the international debt crisis. The United States devised the crisis management strategies, forcing debtor states to accept the restructuring programs in return for additional loans. The Debtor states had no choice but to agree the neo-liberal restructuring programs including financial liberalization, privatization of state-owned enterprises, and deregulation, which caused recession, unemployment and inflation to the debtor states. Above all things, with the Debt Crisis Securitisation of Debt appeared in the debtor states. As a result, the once newly industrialized countries have been turned into the emerging markets referring to a new securities market. In addition, since the Debt Crisis the international financial institutions have been activated. With help of these international financial organizations developing countries have been reincorporated into the U.S. led-international financial order, where they have been chained to too burdensome a debt redemption. Therefore, the Debt Crisis has not weakened but strengthened the U.S. financial hegemony. The U.S. privilege-taking financial hegemony has also played an active part in managing the twin deficit. The United States promoted the 1984 Yen-Dollar Agreement for the purpose of making up for its huge budget deficit through the Japanese excessive domestic saving. The core goal of the Agreement was for U.S. financial institutions to secure greater access to the Japanese financial market. In addition, the 1985 Plaza Accord had the Yen revalued drastically. The Plaza Accord was a direct and indirect cause of Japans lost decade, referring to the Japanese long-period of stagnation in 1990s. The Plaza Accord, and the subsequent monetary cooperations were multilateral monetary cooperations on the surface but they were to serve the U.S. interests. Since the Plaza Accord, the United States has favored and aggressively sought the multilateral monetary cooperation as a means to address its economic problems and to have a part in external and internal economic affairs of other countries. In this respect, with the Plaza Accord as a momentum the privilege-taking nature of U.S. hegemony has been maximized. Therefore, the 1985 Plaza Accord is more than a problem of the U.S.-Japan alliance or that of a trade imbalance between them. The Plaza Accord which embodied the U.S. currency realignment strategy originated in the U.S. benign neglect policy toward its trade deficit. And the Accord has a thread of connection with the U.S. privilege-taking policy propensity. With the research result, it is clear to answer the question, Under what structural conditions has the U.S. currency realignment strategy been possible? U.S. financial hegemony based on the dollars privileged position in the international monetary order with the floating exchange rate system and free movement of capital makes the strategy possible. It is What impact has the U.S. currency realignment strategy had on the nature of U.S. hegemony and the international monetary order? that is a more significant question. The U.S. benign neglect policy and the currency realignment strategy have failed to correct the U.S. chronic twin deficit and the direction of its macroeconomic policies, the fundamental cause to the international monetary instability. U.S. privilege-taking financial hegemony, freed from the official responsibility to stabilize the international monetary order, has destabilized the international monetary order and the other countries have been bearing the cost from the instable conditions. This study improves the hegemonic theory in that it wins out explaining both a decline and superiority in the power of America and demonstrating an evident link between U.S. hegemony and international monetary instability, overcoming the limitations of the Hegemonic Stability Theory. It is also a meaningful work in practical terms for the result is applicable to the U.S.-Chinese conflict over yuans value. However, this thesis lays emphasis only on the financial hegemony and does not research on how the U.S. political and military dominance has been built based on its currency power. And There is a weak point in the analysis framework that it sets the other countries as passive observers in the international affairs.