한국의 대학구조조정에 대한 재정사회학적 연구: 정부의 고등교육 정책 변화를 중심으로(2003-2012)

Abstract

한국의 대학구조조정은 1990년대 중반 이후 다각도로 진행된 대학개혁 정책의 일환으로, 대학의 규모감축(downsizing)에 초점을 맞춘다는 점에서 다른 구조개혁 정책과 구분된다. 2000년대 이후 한국의 국가는 입학정원 감축을 중심으로 대학구조조정의 과정에 깊숙이 개입, 한국의 대학 간 경쟁구도를 강화하고, 대학교육의 기능과 목표를 재정의하는데 커다란 영향력을 행사해왔다. 그런데 선행연구들은 다양한 관점에서 한국의 대학구조조정을 설명하고자 했지만, 이들은 암묵적으로 2000년대 이후의 구조조정 정책의 연속성을 강조하는 대신 구조조정에 개입하는 국가의 역량(capacity)과 개입 범위(scope)의 연속적 변화에 충분히 주목하지 않음으로써, 대학구조조정의 변화하는 형태와 단절성, 각 국면별 고유한 특징을 제대로 설명하지 못했다.

본 연구는 이러한 한계를 극복하기 위한 통로로서 재정사회학적 관점에 주목한다. 주지하듯 한국의 고등교육은 국가의 고등교육에 대한 공적 지출을 최소화하는 대신 사립대학과 등록금 자원에 의존한 성장 경로를 지속적으로 밟아왔다. 이러한 구조적 배경 하에서, 대학구조조정의 핵심적 측면인 입학정원 감축은 사립대학의 재정 손실과 잠재적 위기를 낳는 요인이 된다. 때문에 사립대학의 퇴출 경로가 차단되어 있는 조건에서, 국가는 재정지원을 매개로 정원감축에 대한 효과적 개입 통로를 확보하는 한편, 사립대학의 재정 손실을 상쇄할 수 있는 추가적 재정자원을 사회적으로 동원할 필요에 직면하게 된다는 가설을 세워볼 수 있다. 본문에서는 이러한 자원동원 전략의 형태에 따라 각 국면별 사립대학 정원감축 정책의 양상이 차별적으로 나타남을 규명하는 한편, 이러한 국면들 사이의 연속적 변화를 인과적으로 설명하고자 했다.

첫째, 2003-2007년의 구조조정 정책은 특수목적 지원 형태의 정부 재정지원의 비중을 급속히 높이는 한편, 이렇게 확대된 특수목적 지원을 정원감축의 유인기제로 활용함으로써 사립대학 입학정원 감축을 본격화했다. 하지만 이 기간의 정원감축은 무엇보다 등록금의 지속적 인상에 의존한 것이었다. 등록금 의존형 구조조정으로 규정될 수 있는 이 국면 동안 수익자 부담 원칙은 보다 강화되었고, 그 결과 가계경제의 등록금 부담은 1997년 경제위기를 상회하는 수준에 이른다.

둘째, 2008-2011년 중반의 구조조정 정책은 등록금 문제 등이 초래한 대학의 정당성 위기에 대한 대응으로서, 등록금 통제가 법제화되고 고등교육 복지재정 확대가 본격화되는 가운데 추진된다. 이전과 같이 등록금에 의존하는 전략이 불가능한 조건에서, 정부는 전체 대학의 상대평가를 통해 일부 대학을 복지재정 등의 정부 지원으로부터 배제하는 형태의 정책을 도입하며, 구조조정의 과정에 보다 전면적으로 개입한다. 하지만 정부 재정지원 확대가 지체되어 있고 등록금이 동결된 상태에서 추진된 대학재정 의존형 구조조정은 사립대학의 반발에 부딪치며 교착상태에 빠진다.

셋째, 2011년 중반에서 2012년의 구조조정 정책은, 반값등록금 대중운동에 대한 대응으로서 도입된 국가장학금이 고등교육 재정을 2000년대 이후 전례 없는 규모로 확대시키는 것과 궤를 함께 하며 등장한다. 국가재정 의존형 구조조정으로 규정될 수 있는 이 국면동안, 정부는 복지재정 형태의 대학 지원을 크게 늘리는 한편, 이전 시기에 도입된 기관에 대한 제재 형태의 정책을 더욱 강화한다. 재정지원을 매개로 정원감축과 등록금 인하를 강제하는 국가 개입의 형태 아래서, 재정지원의 전 과정은 정치적 갈등의 영역으로 깊숙이 들어오면서 정치화되는 경향을 보여준다.

이러한 연구의 내용은 입학정원 감축으로 대표되는 대학구조조정의 양상이 국가의 자원동원 전략에 따라, 그리고 이러한 전략이 수반하는 국가-사립대학-학생·가계 사이의 정치사회적 갈등 양상에 따라 지속적인 변화를 경험했음을 보여준다. 이는 한국 대학구조조정의 성격이 신자유주의적 정책과 같은 추상적 규정을 통해서는 온전히 이해될 수 없으며, 역사적으로 지속되어 온 등록금에 의존한 고등교육 재정구조의 특성과 이를 둘러싼 정치사회적 갈등이 국가개입 형태와 맺는 상호 연관관계를 구체적으로 살펴보는 작업이 필요함을 암시한다.