공공조직 성과평가에서의 전략적 행위에 관한 연구-공공기관 경영평가 계량지표를 중심으로-

Abstract

본 연구의 목적은 공공조직 성과평가에서의 전략적 행위로서 목표달성과 성과조정의 관계를 밝히고, 이에 대한 실증적인 분석을 실시하는 데 있다. 사실상 공공조직의 성과평가제도는 보다 나은 서비스와 질 좋은 행정을 위한 신공공관리적(New Public Management) 개혁논의와 함께 다양한 방식으로 공공부문의 성과관리체계에 도입되어 왔다. 우리나라 역시 2001년과 2006년 「정부업무등의평가에관한기본법」과 「정부업무평가기본법」등이 제정되면서 정부부처에 대한 통합적인 성과관리가 시도되고 있을 뿐만 아니라, 1983년 「정부투자기관관리기본법」에 의한 기관평가를 시작으로 2007년 「공공기관의운영에관한법률」에 의한 공기업과 준정부기관에 대한 포괄적인 성과관리체계가 도입되어 운영되고 있다. 하지만 공공조직에서의 성과평가가 조직의 혁신과 관련된 다양한 정보를 제공하고, 조직운영을 성과중심의 사후적 통제로 변화시킴으로서 자율적인 성과향상의 기회를 부여할 수 있는 제도로 자리 잡을 것이라는 낙관적인 기대와 달리, 실제 공공부문에 도입된 성과평가제도는 공공부문이 갖고 있는 다양한 제약요건들과 한계로 인해 실효성이 떨어진다는 비판도 만만치 않다.(Smith, 1995

Kim, P. S. & K. P. Hong, 2013) 특히 공공조직에 대한 지난 수년간의 성과평가제도의 활용에도 불구하고 그 실효성에 대한 문제점이 지속적으로 제기되고 있다는 점은 성과평가제도에 대한 두 가지 측면에서의 비판적 검토가 필요하다는 것을 의미한다. 하나는 현재 운영되고 있는 공공부문의 조직들에 대한 성과평가제도가 잘못 설계되어, 평가도구로서의 실효성을 잃고 있는 것이 아닌가 하는 부분이다. 하지만 공공기관에 적용된 성과평가체계에 대한 다양한 평가·관리체계의 조정이 계속적으로 있어왔다는 점에서 평가제도의 모순과 오류는 계속적으로 수정되어왔다고 할 수 있다. 또 다른 측면에서는 성과평가가 운영되는 과정에서 평가대상(기관)들이 평가제도에 전략적으로 대응(strategic response)함으로서 실제 성과평가과정에 내재된 왜곡과 오류들이 들어나지 않는 체 외적인 제도 수정을 반복하고 있을 수 있다는 가능성이다. 따라서 현재의 성과관리 및 성과평가 체계의 제도적 측면과 구분되는 피평가자의 행태에 대한 이해가 필요하며, 이를 제도적 설계에 반영해야 할 필요성을 제기되고 있다. 본 연구의 초점 역시 후자에 있다. 사실상 그동안 다양한 문헌과 사례들을 통해 성과평가과정에서 발생하는 피평가자들의 전략적 행위들이 제시된바 있으며, 좁게는 성과평가 이후 평가지표에만 몰두하는 경향부터 넓게는 차년도 보상을 위해 올해의 성과를 지연하여 보고하는 현상까지 성과평가과정에서 다양한 왜곡과 전략적 행위들이 보고되고 있다.(Wilson, 2004) 또한 국내의 문헌들에서도 역시 공공부문 종사자들이 인지하고 있는 성과평가의 왜곡과 전략적 행위가 높은 수준이라는 사실들이 나타나고 있다.(공동성 외, 2009

금재덕 외, 2009

신민철, 2010

남승하, 2012

유승현, 2013) 그러나 지금까지의 국내의 연구들이 공공조직의 성과평가과정에서의 왜곡과 전략적 행위가 존재할 수 있다는 문제를 제기하고 있다는 점에서는 긍정적이기는 하지만, 대부분의 연구들이 사례분석이나 설문조사에 의존하고 있어 이에 대한 실증적이고 체계적인 연구를 시도한 경우는 찾아보기 힘들다. 물론 이러한 한계는 공공조직의 성과평가의 경우 성과와 평가정보에 대한 자료가 한정되어 있을 뿐만 아니라, 성과왜곡과 전략적 행위 자체가 때로는 조직의 비효율성과 성과저하의 원인으로, 또 때로는 공공부문의 종사자의 비윤리적·비도적적 행위의 하나로 간주될 수 있다는 점에서 이러한 행위들을 찾아내는 것이 용이하지 않기 때문이다. 그러나 그동안 공공조직의 성과평가에 대한 연구들이 규범적인 수준에서 강조해온 선순환적인 성과평가제도가 정착되기 위해선, 무엇보다 성과평가제도의 직접적인 이해관계자인 피평가자들의 행태(behavior)와 반응(response)을 이해하는 것이 선행되어야 하며, 이를 위한 체계적인 실증분석이 수반되어야 한다. 이러한 문제의식 하에 본 연구는 다음과 같은 몇 가지 구체적인 목적을 갖는다. 첫째는 선행연구들을 통해 제시되어온 전략적 행위의 유형화 및 매커니즘에 대한 이론적 논의를 바탕으로 우리나라의 공공조직에서도 이러한 전략적 행위(실제적으로 성과조정행위)가 발생하고 있는 지를 실증적으로 분석하였다. 특히 Hood(2007)는 성과평가과정에서의 전략적 행위는 성과측정방식에 따라 달리질 수 있다고 보면서, 목표달성방식의 성과측정시스템에서 발생할 수 있는 전략적 행위를 톱니효과(ratchet effect), 문턱효과(threshold effect), 그리고 산출왜곡(output distortion)으로 구분하고 있다. 주목할 점은 사실상 세 가지 전략적 행위가 실체적으로 드러나는 방식에는 다소 차이가 있지만, 이들 모두 목표설정(goal setting)과 달성(targeting)이라는 기제 속에서 나타나는 현상이라는 점에서 공통점을 갖는다. 따라서 목표부여방식의 성과평가시스템에서 평가대상자들은 성과계약을 통해 주어진 목표의 달성을 위해 다양한 노력배분을 시도할 것이며, 이러한 노력배분 중 성과조정행위는 목표를 달성하기 위한 정당한 노력과는 차별화된 전략적 행위의 또 다른 측면으로 이해할 수 있다. 이에 본 연구는 목표부여방식의 성과평가에서 목표달성도는 성과조정과 같은 전략적 행위의 중요 요인으로 간주될 수 있다는 점에 주목하여, 공공부문의 성과평가과정에서 나타나는 전략적 행위로서 성과조정행위와 목표달성도의 관계를 실증적으로 분석하는 데 1차적인 목적을 두고자 한다. 둘째는 목표부여방식(target system)의 성과평가시스템에서 발생할 수 있는 목표달성도와 전략적 행위로서 성과조정행위의 관계에 관한 민간부문의 논의를 공공부문에 확대 적용할 수 있는 지를 이론적·실증적으로 탐색하였다. 사실상 그동안 민간부문에서 활용되고 있는 성과평가 방식의 공공부문에 대한 적용가능성은 공공부문이 갖고 있는 다양한 제약 요건들과 노정된 한계들로 인해 다양한 의구심을 받아왔으나(Smith, 1995

Kim, P. S. & K. P. Hong, 2013), 실제 이러한 문제점들에 대한 선행연구들이 대부분 단일 사례나 지각된 공공부문 종사자의 인식수준에 대한 연구에 그치고 있어 공공부문에서 발생할 수 있는 양자의 매커니즘에 대한 체계적인 연구는 거의 진행되고 있지 않다. 특히 본 연구는 공공조직의 성과평가는 민간조직의 다기간(multi-period) 성과평가와 달리 (ⅰ) 반복적 성과평가에서 대리인의 평가관련 시계(time horizon)가 짧고 (ⅱ) 공공조직은 민간조직의 이윤과 같은 상위목표가 없어 성과평가체계 내에서의 성과 목표가 모호(goal ambiguity)하고 다양(goal diversity)하다는 점, 그리고 (ⅲ) 성과평가 결과의 활용목적 다양하고, 이들 목적들이 순차적으로 관리될 수 있다는 점에서 공공조직에서의 목표달성도와 전략적 행위로서의 성과조정행위의 관계는 민간부분에서의 양자의 관계에 대한 이론적 예측과 차별적일 수 있음을 제시하였으며, 실제 우리사회의 공공조직에서 생성된 자료를 이용하여 이에 대한 경험적 증거를 제시하였다. 이러한 목적을 달성하기 위해 본 연구에서는 「공공기관 경영평가」에 포함된 공기업과 준정부기관(단, 중소형은 제외) 51개 기업의 2,518개 성과지표를 분석대상으로 선정하였으며, 연구의 시간적 범위는 2008년∼2012년이다. 본 연구가 공공기관 경영평가 대상 공기업을 분석대상으로 선정한 이유는 성과평가에서의 목표달성과 전략적 행위로서의 성과조정행위의 관계를 분석하기 위해선 조직의 운영과정에서 발생하는 성과목표와 성과달성치에 대한 명확한 자료가 필요한데, 공기업과 준정부기관들은 경영평가 과정을 통해 자신들의 조직 운영의 성과목표와 성과달성치를 명확하게 문서화하여 제시하도록 되어있어 이를 활용할 수 있다는 장점이 있기 때문이다. 뿐만 아니라 공공기관 경영평가는 보고-검증-조정이라는 절차적 특수성을 갖고 있어 성과평가과정에서 발생하는 성과조정행위를 보다 객관화 할 수 있다는 장점도 있다. 주요 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 공공기관 경영평가에서의 성과지표들의 목표달성도는 평균적으로 100%를 상회하는 수준(평균 105.33%)에서 분포되어 있으며, 목표달성도는 연도, 기관유형, 지표평가방식 등과 같은 지표들의 특성에 따라서는 분포상의 차이는 나타나지 않았으나, 모든 기관이 동일하게 적용받는 공통지표와 각 기관별로 다르게 적용받는 개별지표의 구분에 따라서는 식별가능한 수준의 차이를 나타냈다. 한편 공공기관 경영평가 과정에서 발생하는 성과지표들의 성과조정행위는 전체 분석대상 성과지표 중 31.82%에 해당하는 지표에서 발생하고 있었으며 성과조정행위가 발생한 성과지표의 평균적인 성과조정률은 (+) 3.73%에 수준인 것으로 나타났다. 또한 평균적인 수준에서 연도, 기관유형, 평가유형 등의 요소에서 대체로 (+)방향 성과조정이 발생하는 것으로 나타나 평가대상기관들이 자신들의 성과실적을 경영평가단이 확인한 실적보다 높게 보고하는 경향을 발견할 수 있었다. 특기할 만 한 점은 목표달성도와 마찬가지로 성과조정률 역시 평가지표가 공통지표인지 개별지표인지 여부에 따라서 상당한 차이를 보이고 있으며, 각 기관이 공통으로 적용받는 공통지표에서 보다 높은 수준의 성과조정이 발생하고 있음을 확인하였다. 둘째, 공공기관 경영평가 과정에서 전략적 행위의 실체적인 모습으로의 목표달성도와 성과조정행위의 관계는 목표를 달성하지 못한 성과지표들 사이에서는 목표달성도가 낮을수록 성과조정행위가 많이 나타날 것이라는 민간조직의 다기간 성과계약에서의 이론적 예측과 일치하는 결과를 발견하였다. 주지할 점은 이러한 목표달성도와 성과조정의 관계는 목표달성여부에 따라 매우 차별적인 양태를 보이고 있음을 확인할 수 있었다는 점이다. 다시 말해, 목표를 달성하지 못한 경우에 있어서는 목표달성률이 낮을수록 성과조정의 강하게 발생하고 있었는데 반해, 목표를 달성한 성과지표들 사이에서는 목표달성도와 성과조정행위의 관계는 목표달성도가 높을수록 성과를 낮추는 성과조정행위가 발생할 것이라는 민간부문의 예측과는 일치하지 않는 것으로 나타났다. 보다 구체적으로 성과평가에서의 목표달성과 전략적 행위로서의 성과조정행위는 목표를 달성한 이후에는 차기 목표를 쉽게 달성하기 위해 당해연도 성과를 낮춰보고할 것이라는 민간조직의 예측과 달리, 공공조직의 경우 목표를 달성한 이후에 성과를 높여 보고하는 행위와 성과를 낮춰 보고하는 행위가 동시에 나타나고 있어, 목표달성이후 목표달성도와 성과조정행위의 관계는 양향적인 방향으로 나타나고 있음을 확인할 수 있었다. 다만 목표달성이후 목표달성도와 성과조정의 관계는 통계적으로 정(+)의 유의미한 관계를 보이고 있었으나, 목표를 달성하지 못한 경우에 발생하는 목표달성도와 성과조정의 관계에 비해 그 강도가 매우 작은 것으로 나타나 목표달성이후에도 평균적으로 목표를 높여 보고하는 성과조정의 유인이 있으나 실질적인 의미에서 그 정도의 폭은 매우 작은 것으로 확인되었다. 셋째, 본 연구는 이러한 공공기관 경영평가 과정에서 발생하고 있는 목표달성도와 성과조정행위의 관계가 목표달성여부에 따라 차별적으로 나타나는 이유로서 성과평가를 통해 추구하는 목표가 조직과 구성원에 따라 다양한 평가활용의 다양성 상황에 놓여있을 뿐만 아니라 다양한 목표가 순차적으로 추구될 수 있어, 평가활용의 목적에 따라 성과조정의 유인의 방향과 크기는 차별적일 수 있음 제시하였으며, 이를 위해 실제 공공기관 경영평가 상황에서 고려될 수 있는 요인들을 활용해 그 가능성을 검증해 보았다. 특히 본 연구에서는 목표달성이후에 성과평가를 통해 기관 및 구성이 추구할 수 있는 목표의 하나로 공공기관 경영평가가 평가 이해자들의 내외부적인 성과평판의 도구로도 사용된다는 점에 착안하여 (ⅰ) 각 기관이 전년도와 당해연도에 경영평가를 통해 획득한 점수의 차이, 그리고 (ⅱ) 경영평가에서의 내부평가와 외부평가의 연계가 지속적으로 강조되고 있고 내부평가는 조직 구성원의 외적보상 뿐만 아니라 내부평판유지의 도구라는 점에 기인하여 내외평 연계정도와 각 성과지표가 전년도와 당해연도에 경영평가를 통해 달성한 목표달성도의 차이를 대리지표로 사용하여 분석하였다. 이에 대한 분석결과는 전년대비 경영평가 총점이 하락했다는 사실과 내·외부 지표연계율이 강화된다는 사실은 목표달성을 하지 못한 지표들에 있어서 성과를 높여 보고할 유인으로 작용하고 있었으나, 평가지표의 목표달성률이 전년도에 비해 낮아졌다는 사실은 목표달성이후에도 성과를 높여보고할 유인으로 작용하는 것으로 나타나 일부 평가활용의 다양성으로 인한 목표순차가설을 지지하는 상황이 발생하고 있음을 확인할 수 있었다. 이러한 연구결과를 바탕으로 다음과 같은 몇 가지 정책적 함의를 찾을 수 있을 것이다. 첫째는 본 연구가 전체 공공기관이 아닌 51개 기관의 2008년부터 2012년까지 성과평가 자료를 분석에 활용하고 있어 분석기간과 대상이 제약이 있기는 하지만 제약된 자료 안에서도 성과평가 과정에서 발생하는 성과조정행위가 상당수 발견되고 있었다. 사실상 이러한 반복적인 성과조정행위가 발견되고 있는 가장 큰 이유로는 경영평가의 계량평가가 갖고 있는 한계에서 찾을 수 있다. 다시 말해 공공기관 경영평가의 계량평가의 경우 평가의 방식과 산식 등의 평가지침이 평가대상기관과 기획재정부의 사전적인 협의를 통해 확정되어 전달됨에도 불구하고, 평가지표에 있어서 평가대상기관들의 평가 산식이나 구성요소에 대한 자의적인 해석의 여지를 원천적으로 제거하는 것이 어렵다는 점이다. 하지만 경영평가에서의 이런 자의적 해석의 가능성 등의 문제는 설령 해석의 타당성이 인정되어 성과조정의 정당성이 인정되는 상황 하에서도 성과조정행위는 평가대상자인 기관과 평가주체인 경영평가단의 협상과 조정비용을 반복적으로 발생시킴으로써 성과평가의 비용과 비효율을 증가시키는 직접적인 요소라는 점에서 이에 대한 개선의 노력은 지속적으로 필요할 것으로 판단된다. 따라서 이러한 측면에서 본 연구의 분석대상인 경영평가에서의 계량지표의 경우 각 기관의 자의적 해석이나 의도적으로 유리한 해석을 방지할 수 있는 방향으로 평가지표를 설계하고, 각 기관이나 평가군에 따라 계량지표의 평가방식과 산식에 대한 표준화하는 방식을 구축하는 것이 무엇보다도 필요하다는 점이다. 둘째는 보다 일반적인 수준에서 공공조직의 성과평가를 구축함에 있어 공공조직의 내재된 특징을 반영한 제도설계가 필요하다는 점이다. 본 연구의 분석결과에서 알 수 있듯이 공공조직의 성과평가에서의 성과조정행위는 목표달성도에 따른 차기년도 인센티브와 같은 단기적인 금전적 인센티브에 기인하지 않고 있으며, 목표달성여부에 상관없이(목표달성을 한 이후에도) 지속적인 성과조정과 지표에 대한 자의적인 해석이 발생하고 있다는 것은 궁극적으로 두 가지 차원에 대한 고려가 필요하다는 시사점을 제공한다. 먼저, 공공기관 조직 관리의 제도적인 측면에서 보면 공공기관 장의 짧은 임기와 공공기관 구성원들의 잦은 순환보직의 문제에 대한 처방이 필요함을 알 수 있다. 본 연구의 분석대상인 공공기관의 경우 공공기관 경영자들의 임기가 3년으로 정해져 있을 뿐만 아니라, 공공기관 종사자의 잦은 순환보직은 정부가 추진하는 공공기관 정상화의 중점과제의 하나로 자리잡고 있을 정도로 그 문제점이 드러나고 있다.따라서 짧은 임기와 잦은 순환보직으로 인한 근시안적 성과관리는 조직의 성과를 높이기 위한 전략적 투자나 혁신적인 조직개편과 같은 방향에 대한 관심보다는 성과조정을 통한 평판구축과 같은 전략적 행위에 대한 보다 많은 노력배분이 이루어질 가능성이 높다고 할 수 있다. 또한 공공부문의 종사자들의 행태적인 측면에서 보면 성과평가시스템이 갖는 성과와 보상의 연계를 통한 동기유발이라는 매커니즘을 구축함에 있어서 공공조직 종사자들의 반응행태에 대한 고려가 필요하다는 점이다. 사실상 민간부분의 다기간 성과평가에서의 전략적 행위이론이 공공조직에 적용되기 어려운 이유 중 하나는 공공부문 종사자들이 갖는 금전적 보상동기 이외의 동기부여 매커니즘의 다양성에 기인한다. 다시 말해 금전적 보상체계가 성과향상을 위한 동기부여로 작용할 수 있는 다는 단순한 가정이 공공부문 종사자들의 근무 동기를 모두 설명할 수 없으며 그들이 갖는 금전적 보상동기 이외의 승진과 평판 같은 다양한 보상동기와 내재적 보상동기에 대한 고려가 필요하다고 할 수 있다. 특히 본 연구에서 밝힌바와 같이 조직 구성원의 성과향상에 대한 노력이 조직의 성과향상으로 이어질 수 있도록하기 위한 내부평가지표와 외부평가지표의 지속적인 연계강화는 역대응적으로 내부평가를 위한 성과조정행위가 조직의 성과조정행위로 나타날 수 있다는 점에서 오히려 성과평가체계에서의 조직구성원의 갖는 지향점과 동기부여 요인에 대한 체계적인 고려와 분석이 바탕이 된 제도 설계가 필요하다는 사실을 반증한다고 할 수 있다. 다만 이러한 연구결과에도 불구하고 본 연구의 분석 자료가 공공기관에서 산출된 문서에만 의존하고 있어 성과조정발생의 의도성(on purpose)을 완벽하게 식별할 수 없었다는 점, 그리고 분석대상의 수와 시계가 다소 짧다는 점, 그리고 분석자료의 한계로 인하여 전략적 행위의 실제적 모습으로 성과조정행위만을 다루고 있다는 점은 한계점으로 지적할 수 있다. 향후 이러한 문제점들이 보완된 지속적인 연구가 필요할 것이다.