한국 현대 전력체계의 형성과 확산, 1945-1980

Abstract

이 논문은 해방 직후부터 1980년대까지 한국의 전원개발계획에 투영된 기술정치와 그 결과로서 전력체계가 구축되고 확장되는 과정을 추적한다. 지난 세기 한국의 전력체계는 한국의 전원개발을 독점하는 공기업 한전의 전기기술자들과 전력수급 관리를 담당하는 정부 부처인 상공부 기술 관료들에 의해 작성된 전원개발계획이 제시하는 목표와 방향에 따라 양적, 질적 성장을 거듭해왔다. 그러나 전원개발계획을 수립하는 과정은 전력 수요 예측에서부터 수력, 화력 등 발전 방법과 비율, 발전소 위치와 용량, 송·배전망의 배치까지 수많은 쟁점을 포함했고, 이는 곧 각기 다른 이해관계를 가진 행위자들이 충돌하는 요인이 됐다. 더욱이 지난 세기 한국의 전원개발은 미국, 일본 등 선진국의 원조와 차관에 의존할 수밖에 없었다는 점에서 한국의 전기기술자, 정부 각 부처의 관료 뿐 아니라 미국, 일본 등 제1세계 개발기구들까지 각기 다른 목표와 방향을 견지한 다양한 행위자들이 빚어낸 첨예한 갈등과 협력의 결과물이었다. 이 연구의 목적은 국가 주도의 전원개발계획에 따라 잘 발달해온 기술적 산물로 보이는 한국의 대형 발전·원거리 고압 송전망 체계를 그 형성과 확산 과정에 초점을 맞춰 분석함으로써, 한국의 전력체계가 오랜 시간 서로 다른 지향을 가진 여러 행위자들의 갈등과 협상, 기술 선택의 결과로 만들어진 과학기술·사회의 복합체이자, 기술정치의 결과물임을 보이려는 것이다. 특히 전력체계가 지난 세기 한국에서 가장 빠르게 성장한 기술 산업이자 근대 산업화를 추동한 기반설비기술이었다는 점에서 전력체계가 형성되는 과정에 대한 연구는 지난 세기 한국에서 이뤄진 근대 산업화, 경제개발의 특성과 성과를 규명하고 한국 현대사를 제대로 이해하기 위해서도 필수적인 작업이다. 주로 전원개발계획서를 작성하는 과정에 표출된 쟁점들을 분석하면서, 이 논문은 크게 몇 가지 주장을 제시한다. 첫째, 전원개발계획을 수립하는 일은 단지 한국에 가장 적합한 기술체계를 구현하는 것 같은 자명한 과정이 아니라 각기 다른 욕망에서 비롯된 나름의 기술적 지향과 합리성이 충돌하면서 합의가 창출되는 과정이었다. 전원개발계획을 수립하는 협상장에 나서는 행위자들은 각기 자원조사보고서와 기술자료, 각종 통계와 경제지표를 내밀며 각자의 합리성을 주장했지만, 그 안에는 순수한 기술담론이라는 이름으로 수력발전 중심의 전력체계를 관철하려는 한 측의 욕망과 도덕적 기술 원조를 내세우며 이동이 용이한 상품으로 화력발전소 시장을 확산하려는 다른 한 측의 욕망이 담겨 있었다. 특히 단계별 성장을 유도함으로써 한국의 경제적 안정성을 확보하고자 한 미국 원조, 차관 기구와 단계를 뛰어넘는 압축적 성장을 추구한 박정희 정부는 저마다 한국 경제 분석에 토대한 전력 수요 예측치를 제시하며 서로 다른 전원개발의 규모와 속도를 관철하고자 했다. 둘째, 미국의 대한정책 변화, 동아시아 질서의 재편과 같은 국제정세의 변화, 석유파동과 같은 우발적 에너지 위기에 직면한 한국은 오히려 도약을 시도함으로써 이뤄낸 극적인 전환을 꾀했다. 1970년대 전원개발 극대화 정책은 박정희 정부가 안보체계와 경제성장의 기반 두 가지 차원 모두에서 높아진 심각한 불확실성을 더 급속한 경제개발, 중화학공업화를 통해 돌파하는 과정에서 관철됐다. 또한 박정희 정부는 석유파동과 같은 에너지 위기의 상황에서도 중단 없는 성장을 추구함으로써 대규모 원자력체계로의 전환을 불러왔다. 그러나 전력체계에 대한 치밀한 구상 없이 성급하게 진행된 전원개발은 해안가를 따라 대규모 발전단지들을 양산해 놓았지만, 정작 제대로 된 송전망을 갖추지 못해 전력공급에는 실패하는 아이러니한 상황을 만들어냈다. 셋째, 1970년대 말 이뤄진 대규모 전력생산발전단지와 원거리 초고압 송전망 체계로의 빠른 전환은 전원개발계획에 따른 합리적인 정책과 조정의 결과가 아니라 박정희 정부의 과대 성장 정책 및 전력 생산 극대화 정책이 야기한 예기치 못한 문제들을 수습하는 과정에서 만들어진 우발적인 결과물이다. 이때 초고압 송전망으로의 전환이 전력체계 불안정을 조속히 해결하고 산업단지에 충분한 기저부하를 공급하기 위해 대규모 전력생산단지와 산업 단지를 직접 연결하는 속도전으로 진행되면서, 송전간선에서 멀리 떨어진 농어촌 주민들은 전력사용에서 공급에서 소외될 수밖에 없었다. 그리고 이러한 결과는 다음 시기 한국 전력체계의 성장 경로를 규정하는 역할을 했다. 이후 한국의 전력체계는 생산지와 소비자가 명확히 분리된 대규모 전력체계라는 바탕위에서 또 다른 기술 선택을 추가하며 성장할 수밖에 없었다.