정부지원의 규모가 준정부기관의 효율성에 미치는 영향에 관한 연구

Abstract

비정부 조직으로서 공공기관의 유용성은 정부의 산업정책, 사회서비스의 안정적인 제공, 시장실패의 교정 등으로 정당화되어왔다. 그러나 신공공관리론의 관점에서는 공공기관의 긍정적 기능보다 정부실패로 인한 부정적 효과에 보다 초점을 맞추고 있다. 그 핵심은 기관의 효율성 개선에 대한 요구이다. 이러한 흐름에 따라 공공기관의 관리체계가 고도화되고, 성과관리에 대한 연구가 축적되고 있다. 하지만 선행연구들은 대부분 재무성과가 명확히 드러나는 공기업 위주로 수행되었고, 생산비용을 충당하지 못해 직접적이고 주기적인 정부지원을 받는 준정부기관은 국민경제적 중요성에도 불구하고 덜 주목받고있다. 이는 그 특성상 공공성이 우선시되어 가시적인 성과의 측정이 어렵기 때문이다.

또한 이론적인 측면에서도 준정부기관은 독특한 특성을 지닌다. 직접적이고 주기적인 정부지원을 수혜받는 준정부기관은 상시적인 연성예산제약조건(Soft Budget Constraint)하에 놓여있는데, 이는 기관의 책임성과 재무적 건전성에 부정적 영향을 미친다고 알려져 있다. 이러한 조건 하의 준정부기관은 효율성의 역설 이라는 상황에 놓이게 된다. 기관이 효율성을 개선하여 자체수입을 향상시킨다면 중앙정부는 향상된 정도만큼 정부지원 규모를 감소시킬 유인이 되기 때문에, 기관 효율성의 증대가 자원획득의 감소라는 역설적 상황을 맞게 된다. 이를 타개하기 위해 경영평가, 외부감사 등의 제도를 운영하고 있으나, 이러한 조건을 타개할 수 있을 정도로 유의미한지에 대해 충분히 연구되지 않았다.

정책수단론의 측면에서도 준정부기관에 대한 지원은 흥미로운 주제이다. 정부지원의 형태는 광범위한 예산재량권을 부과하는 출연금 형태와, 사용처의 지정으로 제한적인 예산재량권이 부여되는 보조금 형태로 나눌 수 있다. 그런데 후생경제학적 관점 뿐만 아니라 관료재량권 이론의 관점에서도 재량권의 제한은 사중손실의 발생과 혁신활동의 저해라는 부정적 효과를 지적하고 있다. 그럼에도 보조금 형태의 지급이 높은 수준으로 지속되는 것은 이론적 고찰과 대치되는 놀라운 현상이다.

이에 본 연구는 다음과 같은 연구문제를 제시한다. 첫째, 효율성의 역설하에 놓여있는 준정부기관의 기술적 효율성이 과연 정체 또는 감소 상태에 있는가를 검토한다. 둘째, 준정부기관 정부지원 규모가 경영효율성에 미치는 영향을 고찰한다. 셋째, 정부지원의 형태에 따라 재량권에 차이가 나타나는 출연금 및 보조금 간 정책수단 형태에 따라 효율성에 차이가 나타나는가를 검토한다.

이러한 연구문제는 다음과 같은 단계로 수행되었다. 먼저 효율성 개념과 관련된 이론적 논쟁을 통해 준정부기관의 기술적 효율성에 대한 현실적인 개념을 도출한다. 다음으로 준정부기관의 현황과 성격을 정부지원의 지속적 수혜라는 특성을 중심으로 고찰한다. 이 과정에서 정부지원이라는 외부자원을 안정적으로 획득하기 위한 준정부기관의 행태를 자원의존이론으로 설명하고, 지방정부론의 선행연구에 근거하여 지원규모 결정 논리와, 준정부기관의 근본 조건인 연성예산제약을 고찰하였다. 또한 예산재량권 유무에 따른 차이를 후생경제학적 관점과 관료재량권 이론에 따라 설명하였다. 제시된 이론적 근거에 따라 09 - 15년간의 인력 및 재무자료에 근거하여 준정부기관의 효율성 추이를 자료포락분석(이하 DEA)의 메타변경 효율성분석에 따라 도출하였다. 이 과정에서 분석모형의 민감성 문제를 최소화하기 위해 다수의 모형을 분석하였고, 비재량변수의 영향을 제거하는 2단계 모형을 적용하였다. 효율성 영향요인을 도출하기 위한 2차분석을 OLS, Tobit, 중위수 회귀분석을 통해 수행했을 뿐만 아니라, 재무지표 모형을 비교하여 연구의 강건성(robustness)을 확보하도록 노력하였다.

연구결과는 다음과 같다. 첫째, 준정부기관의 기술적 효율성은 평균적으로 정체 상태에 있었다. 둘째, 연성예산제약의 강도로서 기관 총 예산대비 정부지원금의 비중으로 나타낸 정부지원 규모는 기술적 효율성에 부정적 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그러나 정부지원 규모의 예-결산 차이는 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 또한 패널분석 결과 정부지원의 규모가 효율성에 미치는 영향은 기관 간에만 존재하고 기관 내에는 존재하지 않았다. 셋째, 기관의 예산재량권에 차이가 나타나는 출연금과 보조금 형태에 따른 기술적 효율성의 차이는 유의미하게 나타나지 않았다. 마지막으로 연구의 강건성(robustness) 검토를 위해 재무지표를 종속변수로 사용한 모형과 비교해보면, 활동성 지표를 제외한 대부분의 재무지표에서 유사한 결과를 보였다. 뿐만 아니라, 패널모형에서의 개체효과도 일부 나타났기 때문에 정부지원 규모 증가에 따른 부정적 효과가 동일기관 내에서도 나타남을 확인할 수 있었다.

본 연구의 이론적 함의는 다음과 같이 정리할 수 있다. 공공기관의 효율성과 관련된 이론과 논쟁을 고찰하여, 현존하는 최선의 자료를 이용한 기술적 효율성의 측정이 중요한 문제임을 보였다. 또한 자원의존이론과 지방정부론의 고찰을 통해, 직접적이고 준정부기관이 정부지원이라는 외부자원의 보다 많은 획득을 위해 전략적이고 적극적으로 행동하는 행위자임을 보였다. 또한 준정부기관이 효율성의 역설 상황에 놓여 있음을 제시하며, 왜 준정부기관의 자발적인 효율성 개선이 어려운지 다양한 이론을 통해 설명하였다. 또한 준정부기관의 기술적 효율성을 평가하기 위하여, 평균인원, 영업비용, 투하자본을 투입요소로, 매출과 부가가치, 부채를 산출요소로 DEA 효율성분석을 다수의 모형으로 수행하였고, 어떠한 모형을 선택하더라도 분석 결과에 유의미한 차이가 나타나지 않고 강건한결과가 나타남을 보였다. 다음으로 효율성의 영향요인에 대해 2차적 분석을 수행한 결과 OLS, Tobit, 중위수 회귀분석 등 다수의 방법에서 일관되게 정부지원의 규모가 효율성에 미치는 부정적 영향이 나타남을 보였으며, 이러한 결과를 재무지표를 종속변수로 한 모형과 비교하여 연구의 강건성을 확보하였다.

정책수단론의 입장에서 정부지원의 방법, 즉 재량권 차이에 따라 효율성에 어떠한 차이가 나타나는지를 고찰하였다. 그 결과 제한적인 재량권을 지니는 보조금의 형태가 광범위한 재량권을 지니는 출연금에 비해 비효율적일 것이라는 가설과는 달리, 두 수단간 효율성 격차는 존재하지 않음을 보였다. 이는 준정부기관의 정부지원에 있어서 출연금과 보조금의 제한적인 재량권에 기인한 부정적 효과는, 이론적 통찰과는 달리 생각보다 크지 않을 수 있음을 시사한다.

본 연구의 핵심적인 함의는 직접적이고 주기적인 정부지원이 준정부기관이 효율성 개선에 미치는 부정적 영향이, 다양한 분석 방법에서 일관되게 나타난다는 점이다. 이는 현존하는 중앙정부의 가장 강력한 공공기관 관리 수단인 정부경영평가는 물론, 감사원 감사와 국회의 국정감사가 수행한 다양한 긍정적 효과에도 불구하고, 준정부기관의 효율성 개선이 쉽지 않음을 시사한다. 물론 이것만으로 현재의 준정부기관 관리․감독 체계가 총체적으로 실패했다고 보기는 어려우며, 반대로 현존하는 다양한 관리․감독 체계를 통해 더 급격한 효율성의 감소를 통제하였다고도 볼 수 있다. 따라서 현재의 준정부기관 관리․감독 체계를 총체적으로 부정하기보다는, 정부지원 규모와 방법에 대한 보다 심도있는 고찰이 이어져야 할 것이다.

대표적인 것이 정부지원 규모의 적정성 문제이다. 본 연구에서는 정부지원금의 부정적 효과를 이론을 통해 제시하였고 실증분석을 통해 이것이 현존함을 보였다. 그런데 실증분석 결과에서 효과크기를 검토해 보면, 정부지원 규모 증가의 부정적 효과가 가장 강하게 나타난 중위수 회귀모형에서도, 정부지원 규모가 예산대비 10%p 증가할 때 효율성점수 중위수의 감소는 약 0.01에 지나지 않는 것으로 나타났다. DEA모형의 효율성분석에서 평균 효율성 점수가 0.80정도임을 생각해 볼 때, 이러한 정부지원 규모 증가의 부정적 효과의 크기가 심각하게 크다고 하기 어렵다. 다시말해, 공공성을 지닌 재화와 서비스의 안정적 공급에 따른 긍정적 효과가 연성예산제약으로 인한 부정적 효과를 넘어선다면, 준정부기관의 비효율은 정당화될 수도 있기 때문이다. 물론 이 경우에도 양자의 보다 정확한 비교를 위해 적절하게 이를 측정하고 평가하기 위한 노력을 지속해야 할 것이다.

다음으로 정책수단론의 관점에서 보다 효율적인 정부지원금의 지급 방법이 무엇인가에 대해 고찰할 필요가 있다. 제한적인 재량권이 허용되는 보조금 형태가 광범위한 재량권이 허용되는 출연금보다 부정적이라는 이론적 고찰과는 달리, 두 수단 간 효율성의 차이는 일관되게 나타나지 않았고, 한계효과에도 유의미한 차이가 없었다. 예산재량권과 사중손실의 문제는 상대적으로 광범위한 업무영역을 지닌 지방정부론에서 주로 다뤄졌음을 고려해본다면, 업무영역이 협소하고 조직목표가 상대적으로 명확한 준정부기관은 명목적으로 광범위한 예산재량권을 지닌 출연금이 주어진다고 해도 지방정부와 같은 폭넓은 예산재량권을 누리기 어렵고, 이미 조직목표상 수행해야 할 사업의 크기와 범위가 명확하여 재량권이 제한되는 지원금 형태의 지급이 효율성을 떨어뜨린다고 보기 어렵다고 할 수 있다. 이는 현재의 수준에서는 준정부기관의 예산재량권 제한으로 인한 비효율이 나타나지는 않고 있다고 볼 수 있다.

본 연구의 한계는 먼저 DEA분석의 기본적 가정인 DMU의 동질성을 완벽하게 확보하지 못했다는 점이다. 본 연구에서는 선행연구 및 준정부기관의 재무적 특성을 고려하여 사용 가능한 최선의 요소로 투입과 산출을 선정하고, 기능적 분류에 따라 준정부기관을 분류하고 분석을 수행하였으며, 다양한 방법론에서 동일한 결과가 나타났음을 보였으나, 완벽하다고 보기는 어렵다.

다음으로 출연금 또는 보조금의 형태로만 정부지원을 수혜받는 기관과 출연금과 보조금을 모두 수혜받는 기관 간에 선택편의(selection bias)가 존재할 가능성이다. 이는 정부지원의 방법에 따라 효율성에 미치는 부정적 영향이 차별적으로 나타나지 않는다는 연구 결과를 심각하게 위협하는 연구의 한계이다. 다만 효율성의 영향요인인 규모, 정부평가점수, 유형자산 비율 등의 다양한 통제변수를 도입하였고, 정부지원의 형태가 특정 군집, 유형, 정부지원 수준에 몰려 있지 않다는 점은 선택편의가 생각보다 심각하지 않을 수 있다는 방증이기도 하다.