협력적 거버넌스를 이용한 갈등관리 : 경인아라뱃길 민관공동수질조사단 운영을 중심으로

Abstract

본 연구에서는 공공갈등을 해결하는 메커니즘으로 활발히 논의되고있는 협력적 거버넌스에 대하여 협력적 거버넌스가 갈등사례에서 어떻게 작용하였는지, 이해당사자들이 어떻게 협력에 참여하였는지 원인과 협력의 과정을 심층적으로 분석해 향후 발생하는 갈등에 대한 적용 가능성을 시사하고자 한다. 구체적으로 공공사업에 대해 긍정적 이해당사자와 부정적 이해당사자 사이의 협력적 거버넌스 과정에 대한 인식의 차이가 어떠한지, 이러한 인식의 차이가 협력적 거버넌스 결과에 어떠한 영향을 미쳤는지 살펴보고자 하였다. 이를 위해서 국책사업으로 추진한 경인아라뱃길 사업에 대해 개통 직후 불거진 수질 논란과 갈등 사례를 Ansell&Gash(2008)가 제시한 협력적 거버넌스 모형을 중심으로 변수를 도출하고 분석하였다. 먼저 갈등의 내용, 당사자, 초기조건 등을 통해 갈등의구조를 살펴보고 이해당사자 별로 협력적 거버넌스의 갈등관리 운영요인인 절차의 투명성, 참여의 제도화, 경제적 보상, 실질적 참여의 보장, 학습과 조정으로 세분화하여 분석해 보았다. 이러한 분석의 틀을 통하여 비교분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 이해당사자 간 절차의 투명성에 대한 인식의 차이가 상당히 있었다. 정부나 행정기관에서는 투명한 제도 운영 자체에 의미를 두고 있으나 환경단체의 경우 투명한 제도 운영은 물론 정보의 불균형 문제를중요하게 생각하고 있었다. 둘째, 긍정적 이해당사자는 협력적 거버넌스의 가장 중요한 요소로 절차의 투명성을 꼽은 반면 부정적 이해당사자는 참여의 제도화를 선택하고 있었다. 셋째, 수질 등 환경갈등이 예상되는 경우 사업비의 일부를 공사 및 운영시 환경개선을 위한 기금 등으로 별도 적립하는 등 제도의 개선이 필요하다. 넷째, 실질적 참여 보장에 대한 기본적인 인식의 차이가 매우 크다는 것을 알 수 있었다. 환경단체 등 부정적 이해당사자는 협의과정에서 참여기관 간 자유롭게 의견과 정보를 주고받는 쌍방향 소통을 원하고 있었지만, 수공을 비롯한 긍정적 이해당사자 입장에서는 공공사업에 대한 방어측면에서 필요한 사항에 대해서만 제한적으로 협의를 추진하기 원했기 때문에 공식적인 참여의 장을 마련하고 참여의 기회를 투명하게 제공한 것 자체가 실질적 참여 보장이라고 생각한 측면이 강했다. 연구의 이론적 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 정부기관의 협력적 거버넌스에 대한 인식의 전환이 요구된다. 정부나 공공기관에서도 소통을 위한 노력을 많이 하려하고 있으나 대부분 의견을 듣고 필요한 부분만 참고하는 일방향적인 관계로 양방향 의사소통을 핵심으로 하는 협력적 거버넌스와는 상당한 차이가 있다 할 수 있다. 둘째, 이해당사자와의 신뢰관계 수립 또는 회복을 위한 참여의 장과 지속적인 소통 노력이 실제로 중요하다는 점이다. 셋째, 이해당사자, 특히 환경단체 등 협력적 거버넌스에 참여하는 민간조직의 독립성 확보 및 정책역량 강화가 필요하다. 기존 연구에서는 겉으로 드러난 협력의 과정에 초점을 맞추고 협력적 거버넌스의 성공요인을 분석한 경우가 대부분이었으나 본 연구에서는 제도와 참여라는 협력의 과정에 대해 각 이해당사자 입장에서 바라보는 보다 심층적인 분석을 하였는데, 이러한 인식의 차이에 대한 분석은 실제로 이해당사자들이 중요하게 생각하는 요소는 무엇이고, 향후 갈등관리를 위해 어떤 요인에 주안점을 두어야 할 것인지에 지침이 될 것이다. 또한 새로운 공공사업 추진시 효과적으로 협력적 거버넌스를 구성·운영할 수 있도록 도움이 될 것으로 판단된다. 그러나 단일사례에 대해 소수의 이해당사자들의 인터뷰를 위주로 분석하여 비교사례 분석을 통한 일부 보완은 있었으나 일반화의 한계가 존재할 수 있고, 환경갈등에만 초점을 맞추다 보니 다양한 외부의 환경적 요인을 고려하지 못했다는 점 등 한계를 가지고 있어 향후 연구에서는 경인운하 초기부터 현재까지 종적·횡적인 관점에서 거버넌스가 어떻게 변화하여 왔는지 비교 분석할 필요가 있다고 본다.