한국의 용도지역 도입과 세분화 과정에 관한 연구: 용도 혼합과 용도 순화를 중심으로 -

Abstract

본 논문은 20세기 전반 일본 통치 5개 지역(일본, 조선, 대만, 만주, 중국 관동주)의 용도지역제 전개 과정을 밝히고, 조선 시가지계획령에서 도시계획법으로 이어지는 용도 혼합과 순화의 흐름을 파악한 연구이다. 용도지역제가 처음 도입된 1930년대부터 용도지역제가 세분화되는 시기인 1980년대까지를 대상 시기로 잡았다. 20세기 전반, 일본은 조선, 대만, 만주, 관동주를 새로운 도시계획제도를 적용하는 일종의 실험장으로 활용하였다. 그들은 한 지역에 새로운 제도를 적용하여 효과를 파악한 뒤 보완을 거쳐 다른 지역에 적용하곤 했다. 그리하여 5개 지역의 용도지역제는 일본의 통치 아래 하나의 체계로 발전하였다. 조선의 용도지역제는 일본의 영향을 지대하게 받았고 추가로 대만, 만주, 관동주와 서로 상호작용하면서 발전하였던 것이다. 해방 후 한국은 이 내용을 바탕으로 도시계획법을 제정하여 40년간 운용하였으며, 2003년부터는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 용도지역제를 다루고 있다. 용도 혼합의 흐름은 1934년 조선시가지계획령의 미지정지역에서부터 시작했다. 일본은 서울 내에 주거지역이나 상업지역으로 분류할 수 없던 애매한 지역을 미지정지역으로 지정하였다. 그 후 1952년에는 혼합지역이 지정되었는데, 이들 지역은 대부분 과거 미지정지역이었던 곳이다. 1962년 도시계획법 제정 때에는 혼합지역이 폐지되고 준지역(준공업지역, 준주거지역)이 도입되었다. 기존에 혼합지역이었던 곳은 대부분 준공업지역으로 변경되었다. 준공업지역은 1970년대를 거치면서 면적이 크게 감소하여 주거지역, 상업지역, 녹지지역으로 분리되었다. 이후에 남은 준공업지역은 서울 내에 가장 용도가 혼합된 곳으로, 더 이상 다른 지역으로 분리할 수 없던 곳이라고 볼 수 있다. 반면, 준주거지역은 준공업지역과 개념은 유사하지만, 실제 지정에서는 과거의 혼합지역과 별개였다. 결과적으로 우리나라의 용도 혼합 흐름은 미지정지역에서부터 시작하여 혼합지역, 준공업지역으로 이어졌다고 볼 수 있다. 용도 순화의 흐름은 조선시가지계획령의 특별지구에서부터 시작한다. 여기서 용도 순화라고 함은, 용도지역 내에 특정 용도만을 집합하기 위해 다른 용도의 시설을 배제하는 것을 의미한다. 1934년 계획령 제정 때 공업지역 내에 공장만을 집합할 수 있는 특별지구 제도가 도입되었다. 이것은 이후 더 확대되어 주거지역, 상업지역 등에서도 특별지구를 지정할 수 있게 되었다. 특별지구는 법제화되기는 했지만 실제 지정되지는 않았고, 해방 후 폐지되었다. 도시계획법 제정 때에는 전용지역이 도입되어 용도 순화의 흐름을 이어나갔다. 즉, 용도 순화의 흐름은 특별지역에서 전용지역으로 이어진 것이다. 우리나라 용도지역제는 혼합할 지역은 더 적극적으로 혼합하고, 순화해야 할 지역은 더 순화하는 방향으로 개편될 필요가 있다. 특히 현재 혼합적 성격의 용도지역제는 준공업지역에 남아있으므로, 준공업지역을 보다 적극적으로 혼합하는 방식으로 나아가야 할 것이다. 또한 용도를 순화할 지역은 기존 현황을 면밀히 파악하여 각 지역에 적합한 방식으로 도입해야 할 것이다. 나아가 특수한 성격의 지구제 개발에도 힘써서 도시 발전에 필요한 다양한 용도지역·지구제가 도입되어야 할 것이다.