국가관할권 이원지역의 해양보호구역과 어업 간 조화

Abstract

본 연구는 공해와 심해저 등의 국가관할권 이원수역의 해양생물다양성을 보존하기 위한 해양환경보호(Marine Protected Area: MPA) 구역 설정과 각 국가별 어업자원 이용권리 간 충돌을 다룬다. 해당 주제는 UN 국가관할권 이원지역의 해양생물다양성 (Biodiversity Beyond the National Jurisdiction: 이하 BBNJ) 회의 내 MPA 논의에서도 다뤄지고 있지만, 국가 간 첨예한 대립이 이어져 문언 성안과정이 지체되고 있다. 특히 동 회의의 결과물은 법적 구속력이 있는 국제문서, 즉 UN해양법협약의 이행협정(Implementing Agreement)이 될 가능성이 있다는 데서 긴장이 초래된다. 공해지역 내 생물다양성 보존을 위한 조업금지구역 설정 등의 규범이 등장해 조업국의 이익에 직접적인 영향을 끼칠 수 있다. 이와 같은 배경에서 관련 법적 쟁점으로는 다음과 같은 질문이 대두할 수 있다. 과연 관습 국제법과 조문 상으로 인정된 공해어업의 자유와 국가의 자원에 대한 권리 존중과 국제적인 MPA가 추구하는 해양생물다양성 보존을 위한 여러 원칙과 접근방식 간 균형은 어떻게 설정될 수 있는가? 국제해양법과 국제환경법이라는 각기 다른 레짐 사이 관계는 어떻게 바라보아야 하고, 상호 적용은 어떤 방식으로 도모할 수 있는가? 그리고 이미 다양한 지역수산관리기구가 각각의 MPA 체제를 갖춘 사례도 많은데 향후 이행협정으로는 이를 어떻게 관리할 수 있는가? 상기 여러 문의를 연구함에 있어 본고는 정책중심적 법학(Policy-Oriented Jurisprudence) 방법론을 이용해 국가와 국제 공동체의 이익 및 가치체계를 분석하고, 다양한 행위자의 상호작용에서 이행협정과 MPA관리체계가 추구해야 할 방향을 구상해본다. 국제적인 MPA의 설립은 관할권 이원수역의 해양생물다양성의 세계 공적 질서(World Public Order)를 구성하는 데 필요한 논의며, 국제사회에서 국제법을 통해 이루고자 하는 가치가 무엇인지 파악한 후, 마지막에는 법정책적 대안을 제시하는 것을 목표로 한다. 상기 논의를 위해 다음과 같은 순서로 분석을 시도한다. 제1장에서는 우선 다층적인 국제 어업질서와 UN BBNJ 회의 내용 중 연구의 중점이 되는 핵심 개념을 재확인하고 그 범위를 획정한다. 특히 국가관할권 이원수역이라는 개념에서 언급되는 국가관할권의 개념을 정의한다. 국가관할권의 성질과 범위를 정한 후에는 자원주권, 자원에 대한 소유권, 자원에 대한 권리 등의 개념을 구분하여 논의에 단초를 제공한다. 그리고 논의의 효율을 위해 해양자원의 범위는 공해와 심해상의 어업자원으로 특정한다. 그리고 정책중심적 법학에서 추구하는 인간존중의 공공질서를 위해 Johnston의 이익과 가치 체계를 응용하여 본고의 분석틀을 정립한다. 제2장에서는 국제해양법상 관할권 개념이 17세기부터 어떻게 발전되어 왔는지 검토하고, 자원에 관해 국제사회가 견지한 규범체제를 정리한다. 특히 로마법의 물권 분류에 근거하여 무주지(res nullius)로 인식되었던 해양이 점차 공유수역(res communis)으로 변모해가는 과정을 살펴본다. 또한 주요 연구의 흐름과 실행을 정리하여, 현재 어업자원에 관한 국제사회의 이해를 구성하는 근거를 찾아본다. 물론 공유수역 이외에도 관할권 이원지역의 법적지위에 대해 여러 가지 대안 법리가 제기되지만, 현재도 관할권 이원지역의 법적지위는 대부분 공유수역을 전제로 하고 다뤄지고 있는 점을 확인한다. 또한 공유수역 내 어업자원의 법적지위도 트루먼 선언 이후 다양한 민간 국제법단체 및 학술회의의 논의를 거쳐 국가와 국제사회의 관리가 필요한 영역임을 인식하는 과정을 확인한다. 그 다음으로는 상기 논의를 바탕으로 구성된 공해 체제와 심해저 체제 내 자원관련 조문에서 국가 관할권과 국가의 권리가 어떻게 규정되어 있는지 파악한다. 이 과정에서 기체결된 두 UN해양법협약의 이행협정인 UN공해어업협정과 제11부 이행협정의 새로운 시사점도 도출한다. 즉 해당 장의 논의로부터 국가관할권과 공해의 자유 간 연관은 있지만, BBNJ회의의 국제적인 어업관련 MPA 설정에 의해 국가의 관할권이 제한되리라는 일부 국가의 주장이나 공해 어업관련 MPA를 통해 원양어업 조업국이나 연안국이 국가관할권의 확대를 도모한다는 주장은 정합성이 부족하다는 점을 보인다. 다만 공해의 자유를 제한할 수 있는 국제법적 근거, 특히 국제환경법상 논거가 있는지는 다음 장과 연계하여 고민이 필요한 부분이다. 그리고 정책중심적 방법론 논의의 선상에서 국가가 배타적 이익과 안보, 부 등의 가치를 남용하지 않도록 생겨난 여러 국제법적 기제를 찾아보고, 국제사회 내 여러 상호작용을 통해 포괄적 이익과 효율 등 공공질서를 수립할 수 있는 가치가 더 효과적으로 고려되고 있음을 확인한다. 제3장은 현재 남획문제를 규율할 수 있는 국제환경법을 수용하여 어업문제와 관련된 생물다양성 보존 담론을 다룬다. 특히 점차 중요성이 증대되는 국제환경법의 원칙과 UN해양법협약에는 어떻게 반영되어 있는지, 국제환경법 레짐과 국제해양법 레짐은 어떤 관계를 구축하고 있는지 다룬 후 본격적으로 어업문제에 관련되는 주요 국제환경법 원칙을 분석한다. 월경 피해 방지원칙, 국제협력의 원칙, 세대 내 세대 간 원칙은 국제해양법상 어로행위에 대한 환경법적 고려를 수반할 수 있는 의무를 부과하고 있음을 볼 수 있었다. 그러나 사전주의 원칙과 생태주의 접근의 경우 1995년 UN 공해어업협약에 반영은 되어 있으나, 당사국 외에 전반적인 국제해양법 레짐에 의무를 부과하기에는 아직 발전의 여지가 더 있음을 확인하였다. 판례의 분석의 경우 초기 Bering Fur Seals Case, Fisheries Jurisdiction Case (UK v. Iceland)를 통하여 어업권이 절대적인 권리가 아님은 확인하였다. Fisheries Jurisdiction Case (Spain v. Canada), Southern Bluefin Tuna Case, Chagos MPA Case 등에서 관할권 이원지역 MPA 설립 시 지역수산관리기구의 합의, 유보 선언, 분쟁당사국 간 어업 관련 합의 등이 분쟁을 복잡다단하게 만들기는 했지만, MPA 설립절차와 해양 환경 및 자원의 보존 의무에서 앞으로 더 세밀한 법리공방이 일어날 수 있는 부분을 재확인하였다. 제4장에서는 제2장의 국제해양법의 어업권과 제3장의 국제환경법상 해양생물다양성 간 조화가 가능한지를 분석한다. 우선 최근 UN BBNJ 회의를 해양생물다양성 법제를 수립하여 보편적 법질서제도로 나아가는 과정으로 파악한다. 또한 동 회의의 주요 의제중 하나인 지역기반관리(Area-Based Management) 체제와 MPA에 대한 대담의 흐름을 파악한다. 그 다음으로는 국가관할권 이원지역, 즉 공해와 심해저의 어업자원의 보호를 위한 MPA를 설정할 수 있는지 그 법적 근거를 찾아본다. 특히 이 부분에서는 여러 국제기구와 국가가 발표한 예상 이행협정 상 MPA 근거조문과 MPA 설정 기준을 세밀하게 평가해본다. 이어 FAO 등이 제시한 다른 국제기구 혹은 지역수산기구의 MPA 설정 조건과 비교분석을 시도한다. 또한 새로운 UN BBNJ회의를 통해 이행협정 초안이 구체화되는 경우, 어떤 조문 및 문구를 넣어 다층적인 어업규범체제와 조화를 이룰 수 있는지 살펴본다. 다만 현재 BBNJ회의 결과물과 진행상황에 미루어볼 때 법의 영역에 더해 최근 법학에서도 종종 다뤄지고 있는 거버넌스 개념을 차용하여 분석의 틀을 넓혀야 할 필요성을 이끌어낸다. 물론 아직 거버넌스 개념은 국제법적 담론에서는 확립된 개념이 아니지만, 관할권 이원지역의 어업 문제를 다룰 때 필수불가결한 다수의 행위자, 특히 지역어업수산관리기구에 대한 총체적 분석을 위해 도입하고자 한다. 즉 정책중심적 법학 방법론이 표방하는 국제사회의 보편적 법질서제도와 정책적 대안을 제시하는데 있어 초국가적, 규범적, 학제간 분석을 강화하기 위해 해양거버넌스 개념을 분석도구로 적용한다. 제5장은 국제법상 해양거버넌스를 정의하고, 규범 차원과 제도 차원에서 어떠한 제안을 해볼 수 있을지 분석한다. 또한 어로행위에 대한 국제규범체제가 집적되어 있는 복잡한 현실 속에서도 관할권 이원수역 MPA를 설정하고 운영하고 있는 남극해양생물자원보존위원회(CCAMLR)와 북동대서양프로그램(OSPAR)의 동향과 법정책적 함의를 도출해본다. 그 다음으로 UN BBNJ 회의 이후 이행협정을 통해 다자기구의 MPA체제가 가능할지 예측한다. 이를 위해 첫 번째는 거버넌스를 생성하기 위한 구조 모델로 국제 와 지역적 혹은 분야별 대안의 장점을 융합한 혼합 체제를 제안한다. 두 번째로는 규범 단계에서 기준 및 적용원칙과 기존 규범과의 관계 정립을 고민한다. 주요 UN해양법협약, UN공해어업협정,그리고 지역수산관리기구의 조문 분석 결과 생태계 중심 접근방법과 사전주의 원칙의 명시적 언급과 실체적인 기준 제시가 문언상 도입되어야 함을 주지할 수 있었고, 이에 구체적인 조문과 문언을 제시해본다. 또한 기존의 MPA 체제와 조화를 이루기 위한 방법으로 보충성을 제안하며, 다각적인 입법안을 제시한다. 양립 및 우선적용 조항(conflict clause, saving clause), 일몰조항, EBSA 기준 재활용 등과 같이 기존 국가의 어업 이익 및 지역수산관리기구의 이해와 조화를 이룰 수 있는 최적의 법정책적 대안을 찾아본다. 관할권 이원 지역 내 MPA는 해양법 상 해양 관할권 및 공해의 자유와 환경법 상의 해양보호 관련 원칙 간 긴장을 초래한다. 본 연구는 두 진영 간 법리 비교를 통해 국제적으로 관할권 이원 지역 내 해양보호구역에 대한 체제를 세울 수 있는지, 평가 기준에는 어떤 것 들이 있는지 등을 논하여 향후 관련 정책 및 연구에 있어 바람직한 방향에 대해 고찰하고자 한다. 상기 논의는 해양관련 기술 발전으로 국가의 관할권 이원 지역의 어업자원 이용범위가 점점 확장되는 불가역적인 흐름에 맞춰 국제법적 공백을 메우는 작업이다. 그리고 지역별, 분야별, 국제기구별, 국가별로 분할되어 각기 설정된 복잡미묘한 어업규범체제를 국제적으로 규율할 수 있는 체제를 논함으로써, 궁극적으로는 국제법을 이용한 국제공유자원의 지속가능한 이용방안 수립에 기여하고자 한다.