개발제한구역의 법적 성질에 관한 연구

Abstract

오늘날, 인구의 수도권 집중은 쾌적한 생활환경을 확보하지 못하게 하고 국토의 균형 발전을 저해하는 문제를 낳고 있다. 개발제한구역 제도는 이 문제를 모두 해소하는 데 기여하는 제도로서 재조명될 필요가 있다. 개발제한구역의 법적 성질과 관련해 다음의 점이 주목돼야 한다.

첫째, 개발제한구역은 도시계획으로써 지정된다. 도시계획은 국토의 합리적 이용이라는 공익을 위해 개인의 자유, 특히 건축의 자유를 제한하는 공법적 규제 수단이다. 행정주체는 전문성과 기술성을 갖추고 있어 도시계획을 수립할 능력은 있지만, 도시계획을 수립할 자격은 없다. 헌법에 의하면 개인의 자유와 권리는 법률에 근거해서만 제한할 수 있는데, 법률은 의회만이 제정할 수 있기 때문이다. 개발제한구역 제도는 개인의 자유와 권리를 강력하게 제한하는 제도이다. 행정주체가 개발제한구역을 설치할 권한을 법률에 따라 부여받았다 하더라도, 제도의 민주적 정당성이 더욱 강조돼야 한다. 구체적으로, 개발제한구역을 지정하고 그곳에서 각종 행위를 제한하는 데 따르는 행정주체의 재량이 실질적으로 통제돼야 한다.

둘째, 개발제한구역을 설치하는 수단인 개발제한제 도시계획은 국토계획법상 도시계획 체계의 맥락에서 이해해야 한다. 국토계획법은 다양한 도시계획을 열거하고 있으나, 이들 간에는 체계성이 없다. 입법적 개선이 이뤄지기 전까지는 각 도시계획이 대등한 관계에 있으며, 신법 우선의 원칙이 도시계획에 유추적용된다고 보아야 한다. 어떤 도시계획이 수립된 지역에 다른 도시계획이 수립되면, 전자는 폐지되고 후자만 존재한다고 해석해야 한다.

셋째, 개발제한구역 내 토지 소유자등은 다른 토지 소유자등에 비해 건축(개발)의 자유를 강하게 제한받는다. 이를 건축허용성이라는 개념을 이용해 설명하면 다음과 같다. 토지의 건축허용성이 개발제한구역 지정 당시의 상태 그대로 고정된다. 건축허용성이 없는 토지에는 향후 건축허용성이 부여되지 못하고, 건축허용성이 있는 토지에는 기존 건축물의 규모를 넘는 건축물이 들어서지 못한다.

넷째, 개발제한구역 지정에 따른 피해에 대해 손실보상이 가능하지 않다. 손실보상은 손실을 전보하는 것이다. 손실을 파악할 수 없다면 이를 메울 수도 없으므로 손실보상은 불가능하다. 개발제한구역 지정으로 인한 피해는 절대적 피해와 상대적 피해로 분류할 수 있는데, 이 모두는 일정한 값으로 매길 수 없다. 이는 손실보상이 아니라, 피해를 입는 토지 소유자등이 개발제한구역을 어느 정도 개발할 수 있게끔 허용함으로써만 해소할 수 있다.