북한 핵실험 계기 대북정책 변동요인 연구: 2차 및 4차 핵실험 전후 남북 교류협력을 중심으로

Abstract

북한 핵문제는 30년 넘게 이루어진 다양한 정책과 연구에도 불구하고 계속 악화되었다. 특히 북한은 2006년부터 6차례의 핵실험을 지속하며 핵능력을 고도화하고 있다. 북한의 핵실험은 갑작스럽게 발생하는 안보 위기이며, 대북정책의 변동 가능성을 높이는 관심 집중적 사건이다. 북한의 핵실험이 발생하면 남북 교류협력은 대북정책에서 가장 크게 영향을 받아 전면적인 중단이 이루어질 가능성이 증가한다. 이러한 가능성을 기반으로 북한의 핵실험 및 대북정책과 관련한 사회의 보편적인 예상이 존재한다. 예를 들어 북한의 핵능력이 고도화될수록 대북정책은 더욱 제재와 압박을 중시하는 방향으로 변동하며, 북한의 핵실험이 발생하면 핵실험 전 갈등의 남북관계와 보수 정부, 국제정세는 남북 교류협력을 단절하고 제재와 압박 일변도로 대북정책을 변동하도록 촉진할 것이라고 예상한다. 하지만 북한의 핵실험이 발생하더라도 막상 한국의 대북정책은 이러한 예상과 일치하지 않는 경우가 많았다. 이에 본 연구는 정책옹호연합모형과 다중흐름모형을 결합한 복합적 정책변동모형을 바탕으로 북한의 4차 및 2차 핵실험을 전후한 시기 대북정책의 변동을 초래하는 요인을 살펴보고, 그 과정에서 북한의 핵실험 및 대북정책과 관련한 사회의 보편적인 예상이 타당한지, 변동을 초래하는 가장 중요한 요인이 무엇인지 확인하였다. 연구 결과 4차 핵실험을 전후한 시기 대북정책은 전면적으로 변동하고 변동이 지속적으로 유지된 반면, 2차 핵실험을 전후한 시기 대북정책은 부분적이고 일시적으로 변동하였다. 북한의 핵실험, 국내 정치적 요인은 변동을 촉진하는 요인으로, 핵실험 이후의 국제정세는 변동을 억제하는 요인으로 작용하였다. 핵실험 이전의 남북관계는 상황에 따라 요인의 성향이 달라졌다. 연구 결과에 근거하여 첫째로 북한의 핵능력 증가와 대북정책의 변동 수준은 비례하지 않는다는 사실을 확인하였다. 북한의 핵실험이 남북 교류협력을 감소시키는 요인이지만, 핵실험마다 교류협력이 감소한 정도와 기간은 차이가 있었다. 핵능력보다 더욱 중요한 것은 정책결정자들이 정책변동의 수준을 높여 해결해야 하는 문제로 판단하는지 여부였다. 둘째로 북한의 핵실험이 발생할 때 집권세력의 보수적 성향은 대북정책의 변동을 촉진한다는 사실을 확인하였다. 다만, 집권세력의 보수적 성향은 변동의 필요조건일 뿐 충분조건은 아니었다. 셋째로 북한의 핵실험이 발생할 때 핵실험 이전의 남북관계가 대북정책의 변동 양상에 영향을 미친다는 사실을 확인하였다. 협력의 남북관계는 북한에 대한 배신감과 반감, 북한의 잘못된 행동에 대한 처벌 요구를 확산시켜 정책변동을 촉진하였다. 반면, 갈등의 남북관계는 위기관리의 필요성을 증가시켜 정책변동을 억제하였다. 넷째로 북한의 핵실험이 발생할 때 국제정세는 대북정책의 변동을 억제한다는 사실을 확인하였다. 미국과 중국은 한반도 정세의 현상유지를 선호하기 때문에 제재와 대화를 병행하여 한반도 정세를 관리한다. 다섯째로 국내 정치적 요인이 북한의 핵실험 전후 대북정책의 변동에 가장 결정적인 요인이라는 사실을 확인하였다. 정책 변동을 촉진하는 국내 정치적 요인과 다른 억제 요인들의 영향력 중 어느 쪽이 더 큰지에 따라 변동의 수준과 지속성에 차이가 있었다. 세부적으로는 유권자의 보수화, 단기간 내 예정된 선거, 집권세력의 보수적 성향, 단점정부의 구성, 대통령의 활동에 주목할 필요가 있다. 본 연구에서는 북핵문제의 우선 해결을 선호하는 옹호연합이 북한의 4차 핵실험이라는 계기를 맞아 국내 정치적 요인과 남북관계 요인을 활용하여 대북정책의 전면적이고 지속적인 변동을 발생시켰다는 사실을 확인하였다. 본 연구는 북한의 핵실험이 발생할 경우 대북정책의 변동과정에서 국내 정치적 요인의 중요성을 확인하였고, 변동의 촉진 요인과 억제 요인을 구분하였고, 북한 핵문제 및 대북정책과 관련된 사회의 보편적 예상이 대부분 타당하지 않음을 증명하였고, 대북정책에 대한 합리적인 중재와 평가의 필요성을 환기하였다는데 의의가 있다. 정책결정자는 변동 요인들의 영향력을 종합적으로 검토하고 정책 변동을 추진해야 할 것이다.