예술지원정책의 자율성에 관한 연구 -한국문화예술위원회의 예산분석을 중심으로-

Abstract

본 논문은 한국의 예술지원정책이 한국문화예술위원회 설립을 통해 조직자율성을 획득한 이후, 팔길이 원칙(arms length principle)에 따른 정치적 자율성을 확보하였는지에 대한 질문에서 시작하였다. 정권교체로 인해 예술지원정책의 내용이 차별적으로 전개되거나 혹은 정권교체와 상관없는 독자적인 지원정책의 흐름이 보이지 않는다면, 이는 실질적으로 정치적 자율성을 확보한 것이라 보기 어렵다는 전제 하에 한국 예술지원정책이 가지는 정치적 자율성의 실제를 들여다보고 이에 대한 함의를 제시하는데 목적을 두었다. 나아가 비교분석방법을 통해 정치적 성격에 따른 예술지원정책의 특성을 대조적으로 도출하고자 하였다.<br/> 지금까지 예술지원정책에 대한 연구는 개별 지원정책 사례에 대한 처방적 접근이 주를 이루었으며, 예술지원정책의 전담기구인 한국문화예술위원회에 대한 연구도 미흡하였다. 특히 예술지원정책의 정치적 자율성이 실질적으로 이루어지기 힘든 것이 현실임에도 불구하고, 그동안 예술지원정책이 지니는 정치적 성격에 대한 학문적 고려가 상대적으로 미흡하였다. 일부 연구에서 정치적 성격은 예술의 자율성을 저해하는 부정적 요인이나, 인적 자원의 측면에만 치우쳐 연구되어 왔을 뿐이다. 예술지원정책의 정치적 성격이 구체적으로 정책과정에서 어떠한 형태로 정책에 반영되고 나타나는지에 대한 고찰이 미흡하였다.<br/> 본 연구는 이러한 기존 연구의 한계를 보완하기 위해 한국 예술지원정책의 내용을 정치적 자율성의 관점에서 접근하였다. 구체적으로 정치적 자율성이 실제 발현되었는지를 살펴보기 위해 개별 정부의 정치적 성격에 따른 차이를 주목하였다. 연구의 분석대상인 노무현정부와 이명박정부의 정치적 성격을 정책책임자인 장관의 발언을 비롯한 각종 문헌연구를 통해 진보와 보수라는 이분법으로 전제하였다. 그리고 정치적 성격을 정책이념, 정책수단, 정책결과의 분배로 나누어 두 정부의 세부적인 예산배분 내용을 분석하였다. 나아가 정책과정에서 나타난 두 정부 간 차별적 예산배분 내용을 이해하기 위해 위원회 회의록 등을 참고하였다.<br/> 분석결과를 통해 한국 예술지원정책의 정치적 성격이 무엇을 의미하며, 나아가 정권교체에 따라 변화해 온 예술지원정책의 특성을 기술하고, 향후 예술지원정책의 예측가능성을 제고하는데 기여하고자 하였다. 특히 한국적 맥락에서 정치적 성격의 기준을 설정하고 예술지원정책의 구체적 내용을 분석함으로써 시·공간에 따라 상대적일 수밖에 없는 예술지원정책의 한국만의 특성을 도출하고자 하였다.<br/> 본 논문에서 노무현 정부와 이명박 정부의 예술지원정책을 비교한 주요 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 한국 예술지원정책은 실질적으로 정치적 자율성을 확보하지 못하였음을 확인하였다. 특히 역사적으로 진보와 보수를 가늠하는 기준인 평등에 대한 인식 차이가 예술지원정책에도 반영된 것으로 나타났다. 또한 예술지원정책의 예산배분 과정에서 위원회의 상위기관 및 외부환경의 개입이 빈번하게 이루어지고 있는 것으로 나타났다.<br/> 둘째, 창작지원정책에서 진보적 성격의 노무현 정부는 전반적으로 예술계 대상 및 장르적으로 균등한 배분 양상을 보이며, 주로 직접지원 방식으로 지원하였다. 이에 반해 보수적 성격의 이명박 정부는 성과와 경쟁을 강조하고, 예술공간과 같이 예술가 주변을 우회하는 형태의 간접지원 방식을 선호하였다. 전반적으로 노무현 정부의 예술지원정책은 분산형 지원을, 이명박 정부는 집중형 지원을 강조하였다고 정리할 수 있다.<br/> 셋째, 향유지원정책에서 진보적 성격의 노무현 정부는 이념적으로는 보편주의를 지향하였지만, 실제 집행과정에서는 보편적 접근을 충분히 반영하지 못하였다. 다만, 향유지원정책을 예술지원정책의 한 축으로 이끌었다는 점은 의의가 있다. 보수적 성격의 이명박 정부는 향유지원정책의 집행과정에서 예산배분의 효율성을 강조한 선별적 접근을 선택하였다. 특히 소득을 중심으로 한 경제적 기준을 바탕으로 정책대상을 선정하였다. 이는 상대적으로 노무현 정부에 비해 정책대상의 범위를 협소하게 바라본 것이며, 동시에 정책효율성이 높은 정책대상자를 강조함으로써 예산배분의 효율극대화를 추구한 것이라 볼 수 있다.<br/> 이러한 예산배분 결과를 통해 본 연구는 한국 예술지원정책에 대하여 다음과 같은 두 가지 시사점을 도출할 수 있었다. 첫째, 한국은 위원회 전환이라는 조직 변화를 통해 정치적 자율성 획득을 추구하였지만, 실질적 의미의 정치적 자율성은 아직 요원하다는 것이다. 현재 위원회가 가진 한계는 예술지원정책이 이루어지는 협상 테이블에서 다른 행위자들과 동등한 관계를 확보하지 못했다는 점이다. 예산배분의 내용이 정치적 영향력에서 자유롭지 못하며, 예술계 내부의 합의된 독자적인 예술지원정책의 방향도 이끌어내지 못하고 있다. 결국 한국 예술지원정책에서 정치적 자율성의 의미는 정치개입의 배제라는 원론적 의미보다, 위원회가 다른 행위자들과 객관적으로 균형 있는 관계를 확보하는 것을 의미한다.<br/> 둘째, 진보와 보수라는 정치적 성격에 따라 예술지원정책의 방향이 상당히 다르게 드러난다는 것이다. 특히 이러한 차이는 한국에서 다른 정책분야와 같이 업적주의를 바라보는 인식의 차이와 높은 상관성을 가진다. 하지만 이러한 인식의 차이에도 불구하고, 현재 한국은 어떠한 방향이 옳은지에 대해 판단할 수 없다는 한계에 있다. 이는 정책대상자인 예술계 내부에서도 지금까지 충분히 논의하고 합의하지 못했기 때문이다. 따라서 향후에는 이러한 인식 차이를 반영한 예술지원정책에 대한 체계적이고 다양한 연구가 이루어질 필요가 있다.<br/> 마지막으로 본 논문은 이러한 분석을 통해 다음과 같은 함의를 도출하였다. 우선 이론적인 면에서는 예술지원정책의 정치적 영향력에 대한 규범적 논쟁이 현실에서 다수 이루어지고 있음에도 불구하고 구체적으로 나타나는 양태를 이해하기 위한 연구가 부족하였는데, 이를 체계적으로 살펴보았다는 점에서 의의가 있다. 이를 바탕으로 정치적 성격이 예술지원정책의 내용을 이해하는데 도움을 주는 분석틀(frame of reference)이 될 수 있음을 제시하였다. 또한 이론적으로 정치적 자율성을 강조해 온 팔길이 원칙이 정부 지원의 기본원칙이지만, 실제 적용되기 어려운 원칙이라는 점을 한국적 맥락에서 살펴보았다는 점에서 의의를 가진다. 나아가 한국 예술지원정책의 주요 내용을 정리하였다는 점에서 그동안 미흡했던 예술지원정책 연구의 확장에 기여하였다. <br/> 다음으로 정책적인 면에서는 예술계가 지원심의과정에 대한 관심뿐만 아니라, 예술계의 합의된 의견을 도출하기 위한 정보전달, 담론형성, 신뢰조성과 같은 역할에도 관심을 기울여야 한다는 점을 제시하였다. 또한 예술지원정책의 정치적 자율성이 확보되지 않는 상황에서 이루어지는 정권교체는 수혜집단의 예측가능성을 낮추며, 지원조건의 변화와 유사한 효과, 즉 상당 수준의 강제력을 가질 수 있음을 보여주었다.