초등학교 학교발전기금의 공평성 분석

Abstract

The purpose of this study is to investigate the equity of the elementary school development fund nationwide. First, it examines the amount of income and expenditure of the school development fund. Second, it analyzes the relationship between the school development fund per student and the local tax that represents the level of wealth in the region. Third, the level of equity of the school development fund per student was demonstrated empirically. Finally, it investigates the effect of the school development fund on the equity of education for each student. To do this, the school development fund account data, the public school accounts, the private school accounts, and the local taxation data from 2014 to 2017 were used. In addition, several mixed research methods that analyzed the qualitative data collected through in-depth interviews with 8 principals in elementary schools in Korea were used. The specific analysis method is as follows. First, the school development fund per student was calculated by dividing the amount of school development fund income and expenditure received from elementary schools nationwide from 2014 to 2017 by the number of students in each school. In addition, the ratio of the school development fund, which operates separately from school accounting, was compared to the school accounting income and expenditure. Next, it analyzes the relationship between school development fund and local wealth level. To do this, the correlation between the expenditure of the school development fund per student and the property wealth per pupil is analyzed. Then, the degree of equity of the amount of school development fund income and expenditure per student was calculated by Gini coefficient, Deviation coefficient, Inverse-McLoone index, Verstegen index. Finally, it analyzed the degree of improvement in the equity of the education cost per student when the school development fund was included in school accounting, and analyzed the degree of contributing to the equity(Gini coefficient) of the education cost per student through the Shapley value decomposition . First, the average amount of income of the school development fund per student was 7.43 million won in 2014, 7.92 million won in 2015, 5.99 won in 2016 and 5.64 million won in 2017. The average expenditure was 4.29 million won in 2014, 4.6 million won in 2015, 409,000 won in the year, and 4.01 million won in 2017. The standard deviations are very high in all regions, which confirms that the school development fund gap is large. Finally, as a result of calculating the ratio of the school development fund to the school accounting budget, it was 1.33% in 2014, 0.74% in 2015, 0.74% in 2016 and 0.65% in 2017 based on the amount of school development fund income. and based on the expenditure, it was 0.78% in 2014, 0.63% in 2015, 0.48% in 2016 and 0.44% in 2017. Second, the analysis of the relationship between the school development fund and the local wealth level is as follows. The correlation between the school development fund per student and the local tax amount per student is 0.2 in 2014 and 0.19 in 2015. 0.08 in 2016 and 0.12 in 2017, respectively. As a result of analyzing by region, there were no significant correlations of 0.5 or more in all four years. As a result of the analysis by 229 basic unit of local government, it is found that the percentage of a region with a correlation coefficient of 0.5 or more were 55 units(24%) in 2014, 59 units(26%) in 2015, 76 units(33%) in 2016, and 95 units(41%) in 2017, respectively. Third, the school development fund per student was unfair in all the provincial office of education, both in terms of the amount of income and expenditure of the school development fund per student, and the equity analysis of expenditure. First, the Gini coefficient showed a very unfair state of 0.7 or more, and the deviation coefficient also showed a highly unfair status of 1 or more for the school development fund per student for the income and expenditure. These results were also found in the inverse-McLone and Verstegen indexes. The inverse-McLone index was 0.7 or more, which is much greater than the level of 0.3 that indicates the unfair educational level in the previous studies. Verstegen index also showed a much higher value in education financing than 1.1, indicating the unfair status. Fourth, as a result of analyzing the extent to which the school development fund improves the equity of the education expenses, it is confirmed that the improvement rate of education cost per student is reduced in both income and expenditure in more than half of the provincial office of education. In other words, the school development fund is a small number to the inequality of the education expenses per student but it can be considered to influence. Second, the school development fund contributed to the unequity through the decomposition of the Gini coefficient zero point Shapley value. As a result, the school development fund was about 1%, but the degree of contribution to inequality was considerably large. The relative contribution of school development fund income was 23.29% in 2014, 24.48% in 2015, 24.61% in 2016, 29.73% in 2017, and that of expenditures was 18.57% in 2014, 19.43% in 2015, 20.07% in 2016 and 19.62%. Considering the ratio of school development fund in the total income, the relative contribution reflects a meaningful result. Based on the results of the analysis, it will be necessary to consider the appropriateness of using the school development fund as an indicator of parent financial ability in financial research. The school development fund may be affected by the financial capabilities of the region or the parents, but it has been shown that the affinity of the locals, their positive awareness of donation, or the position of the donor in the school affect the school development fund. Second, the unequity of the school development fund is serious and therefore it is necessary to find out the cause of the unequity of the school development fund and discuss the advantages and disadvantages of the system after a long time. Finally, because of the difference in the school development fund, the cost of education per pupil varies and this may lead to the problems of having differences in educational activities and academic achievement which requires a solution. The suggestions for solving this and developing the school development fund system are as follows. First, discussions should be held to improve the system to prevent the disparity and inequity caused by the school development fund. Second, it is necessary to regularly inspect and provide support for schools that do not operate the school development fund or do not receive the school development fund. Third, the school development fund should be diversified in terms of receiving and expenditure items, providing the autonomy in fundraising and utilization to activate the system, and taking advantage of the purpose of the system, to find ways for the school development fund to contribute to the educational financing equity. Fourth, the reception desk of the school development fund should be diversified into the unit school, the education support agency, and the education office, etc., so that the school development fund can be utilized more equitably and efficiently than the place where education finance is needed. Fifth, it is necessary to make national and regional efforts to improve the awareness and education of donation of education funds so that unit schools can secure educational finances actively through fund raising of school development fund. Sixth, it is necessary to continually investigate the actual situation of the school development fundto find cases of excellent use, to analyze the gap and to conduct an equity research constantly.

이 연구는 전국 초등학교 학교발전기금의 공평성에 관한 연구로, 먼저 학교발전기금의 접수액과 지출액 현황을 살펴보고 학생 1인당 학교발전기금과 지역의 부(富)의 수준을 대표하는 지방세와의 관계를 분석하였다. 다음으로 학생 1인당 학교발전기금의 공평성 수준이 어떠한지 실증적으로 밝혔다. 마지막으로 학생 1인당 교육비에 학교발전기금이 포함될 경우 교육비 공평성에 미치는 영향을 분석했다. 이를 위해 학교알리미에서 제공하는 2014년부터 2017년까지의 학교발전기금 결산 자료, 학교회계 예·결산 자료, 사립학교 교비회계 예·결산자료와 내고장알리미에서 제공하는 기초자치단체별 지방세액 자료를 활용해 계량적 분석을 실시했다. 여기에 전국 초등학교 학교장 8명과의 심층 면담을 통해 수집한 질적 자료를 함께 분석하는 혼합연구 방법을 활용해 연구를 실시했다. 구체적인 분석방법은 다음과 같다. 먼저, 2014년부터 2017년까지 전국 초등학교에 접수된 학교발전기금 접수액과 지출액을 각 학교의 학생 수로 나눠 학생 1인당 학교발전기금을 산출하였다. 그리고 학교회계와는 별도 회계로 운영되는 학교발전기금이 학교회계 수입액과 지출액 대비 차지하는 비율을 산출했다. 다음으로 학교발전기금과 지역의 부의 수준과의 관계를 분석하였다. 이를 위해 재정의 중립성 분석 방법을 활용해, 학생 1인당 학교발전기금 지출액과 학생 1인당 지방세액(property wealth per pupil)과의 상관 분석을 실시했다. 그 다음, 학생 1인당 학교발전기금 접수액과 지출액의 공평성 정도를 지니계수, 편차계수, 역맥룬지수, 페어슈테겐지수를 통해 산출해 설립유형별로, 시·도 교육청별로 확인하였다. 마지막으로 학교발전기금이 학교회계에 포함될 경우 학생 1인당 교육비 공평성을 개선한 정도를 확인하고, 샤플리값(shapley value) 분해를 통해 학생 1인당 교육비 공평성(지니계수)에 학교발전기금이 기여한 정도를 분석했다. 분석 결과 첫째, 학생 1인당 학교발전기금 접수액의 평균값은 2014년 7.43만원, 2015년 7.92만원, 2016년 5.99만원, 2017년 5.64만원이었고, 지출액 평균값은 2014년 4.29만원, 2015년 4.60만원, 2016년 4.09만원, 2017년 4.01만원이었다. 그리고 모든 지역에서 표준편차가 상당히 높은 것으로 나타났는데, 이를 통해 학교발전기금의 학교 간 격차가 크다는 것을 확인할 수 있었다. 마지막으로 학교회계 예산 대비 학교발전기금이 차지하는 비율을 산출한 결과 접수액을 기준으로 2014년 1.33%, 2015년 1.07%, 2016년 0.74%, 2017년 0.65%였고, 지출액을 기준으로 2014년 0.78%, 2015년 0.63%, 2016년 0.48%, 2017년 0.44%의 매우 낮은 비율을 보였다. 둘째, 학교발전기금과 지역의 부의 수준과의 관계를 분석한 결과는 다음과 같다. 학생 1인당 학교발전기금과 학생 1인당 지방세액의 상관관계는 2014년 0.2, 2015년 0.19. 2016년 0.08, 2017년 0.12의 유의한 정적상관을 보였다. 지역규모별로 분석한 결과 4개년도 모두 0.5 이상의 유의한 수준의 상관관계를 보인 지역은 없었다. 세밀한 분석을 위해 기초자치단체별로 분석한 결과 전국의 229개 기초자치단체 중 상관계수가 0.5 이상인 지역은 2014년에 55개(24%), 2015년 59개(26%), 2016년 76개(33%), 2017년 95개(41%)였다. 셋째, 학생 1인당 학교발전기금의 접수액과 지출액의 공평성 분석 결과 접수액과 지출액 모두, 모든 시·도 교육청에서 학생 1인당 학교발전기금은 불공평한 상태였다. 먼저 지니계수는 0.7 이상의 매우 불공평한 상태를 나타내는 값을 보였고, 편차계수도 접수액과 지출액의 학생 1인당 학교발전기금이 1 이상의 매우 불공평한 상태를 나타내는 결과를 보였다. 이와 같은 결과는 역맥룬지수와 페어슈테겐지수에서도 나타났다. 역맥룬지수는 0.7 이상의 값을 보였는데 이는 선행연구에서 교육재정이 불공평한 상태를 나타내는 수준인 0.3을 훨씬 넘는 값이다. 페어슈테겐지수 또한 교육재정에서 불공평상 상태를 나타내는 1.1을 훨씬 넘는 높은 값을 나타냈다. 넷째, 학교발전기금이 교육비의 공평성에 개선한 정도를 분석한 결과, 절반 이상의 시·도 교육청에서 학생 1인당 교육비 공평성 개선도가 수입과 지출 모두에서 줄어든 것을 확인하였다. 즉, 학교발전기금이 학생 1인당 교육비의 불공평에 적은 수치이지만 영향을 미친 것으로 볼 수 있다. 다음으로 지니계수 영점 샤플리값 분해를 통해 학교발전기금이 불공평에 기여한 정도를 확인한 결과, 학교발전기금이 차지하는 비율은 약 1% 수준이었으나 불평등에 기여한 정도는 상당히 컸다. 학교발전기금 접수금은 상대기여도가 2014년 23.29%, 2015년 24.48%, 2016년 24.61%, 2017년 29.73%, 지출액은 2014년 18.57%, 2015년 19.43%, 2016년 20.07%, 2017년 19.62%였다. 이와 같은 기여도는 학교발전기금이 소득 요소에서 차지하는 비율은 고려할 때 상당히 큰 영향을 미치는 결과다. 분석 결과를 바탕으로 볼 때, 먼저 재정 연구 시 학부모 재정능력을 나타내는 지표로 학교발전기금을 사용할 시에는 적합성에 대한 숙고가 필요할 것으로 보인다. 학교발전기금은 지역이나 학부모의 재정적 능력에 영향을 받을 수도 있지만 지역민의 애교심, 기부에 대한 긍정적 의식, 또는 기탁자가 학교에서 맡은 직책 등이 영향을 주는 것으로 나타났다. 다음으로 학교발전기금의 불공평이 심각하므로 이에 대한 원인을 찾고, 제도 시행 후 오랜 시간이 지난 시점에서 제도의 장점과 단점 그리고 보완한 점을 논의해 제도의 발전 방안을 다시금 모색하는 것이 필요할 것으로 보인다. 마지막으로 학교발전기금의 차이로 인해 학생 1인당 교육비가 달라지고, 이것이 교육활동과 학업성취도의 차이로 이어지는 것은 문제가 될 수 있으므로 이를 해결하기 위한 방안이 필요할 것이다. 이를 해결하고 학교발전기금 제도가 발전하기 위한 제언은 다음과 같다. 첫째, 학교발전기금으로 인한 교육비 격차와 불공평을 방지할 수 있는 제도 개선을 위한 논의가 이루어져야 한다. 둘째, 학교발전기금을 운영하지 않거나 학교발전기금 접수액이 없는 단위학교에 대한 정기적인 점검 및 지원 방안 마련이 필요하다. 셋째, 학교발전기금 접수·지출 항목을 다변화하고, 모금 및 활용에 자율성을 부여해 제도를 활성화하고 제도의 본 취지를 살려, 학교발전기금이 교육재정 공평성에 기여할 수 있는 방안을 강구해야 한다. 넷째, 학교발전기금의 접수 창구를 단위학교와 교육지원청, 교육청 등으로 다원화하여 학교발전기금이 교육재정이 필요한 곳에 보다 공평하고 효율적으로 활용될 수 있는 방안을 강구해야 한다. 다섯째, 단위학교가 학교발전기금 모금을 통해 적극적이고 능동적으로 교육재정을 확보할 수 있도록 교육재정 기부 인식 개선 및 교육을 위한 범국가적 차원의 노력이 필요하다. 여섯째, 학교발전기금에 대한 지속적인 실태 조사와 우수 활용 사례 발굴, 격차 분석이나 공평성 연구 등이 지속적으로 이루어져야 한다.