제2공화국 외교정책에 대한 국내 정치·사회세력의 영향

Abstract

본고는 1961년 2월 8일 조인되고 28일 비준된 대한민국과 미합중국 간의 경제기술원조협정이 발효되기까지 과정을 구체적으로 규명하고, 외교정책론적 분석틀을 통해 이를 적절히 설명하는 것을 목표하였다. 동 협정은 기존의 정치·역사학계 연구에서 크게 주목받지 못하였지만, 국회가 그 비준동의안과 함께 주권존중에 관한 부대결의안을 동반 가결시킴으로써, 1948년 8월 대한민국 수립 이후 입법부가 행정부 외교정책에 구체적 제약을 가한 최초의 사례였다는 의의를 지닌다. 그런데 경제기술원조협정 조인부터 비준까지 약 20일 간 관찰된 국내 정치·사회세력 간 동학(動學)은, 동 사례가 외교정책에 대한 행정부-입법부 관계나 여론의 영향력이라는 시각에서 분석되기보다, 국내 정치·사회구조를 반영한 보다 복합적인 관점에서 이해될 필요가 있음을 시사하였다. 하여 본고에서는 반대세력의 저항에 대한 집권세력의 대응모형을 외교정책론에 도입한 발레리 허드슨(Valerie M. Hudson) 등의 논의를 차용하여 협정 비준과정에 대한 설명을 시도하였다. 이를 위해 우선 대한민국 외무부가 공개한 외교문서와 제5대 국회 민·참의원 회의록, 그리고 『조선일보』 등 주요 언론기사를 통해 경제기술원조협정의 조인·비준과정을 상세히 살펴보았다. 이어 각종 언론보도와 기밀해제된 미측 정보보고를 토대로 당시 집권세력이었던 장면(張勉) 내각 및 민주당의 특성, 그리고 ① 보수야당 및 언론과 ② 혁신야당 및 학생세력이라는 두 반대세력의 성격을 밝혔다. 끝으로 이러한 특징들이 집권세력의 대응전술을 결정하게 된 논리를 허드슨 등의 모형에 입각하여 분석하였다. 그 결과 당시 집권세력이 두 반대세력에 이중적으로 대응하며 경제기술원조협정을 원안 그대로 비준코자 했으나, ①의 반대는 다소 무마된 반면 ②의 저항은 격화되자 정권의 붕괴 가능성을 우려하여 주권존중에 관한 부대결의안을 통과시키는 부차적 양보(minor concession)를 택했다고 보았다. 본고의 분석은 선행연구가 미진했던 제2공화국의 외교정책을 다룸으로써 한국 정치·외교사의 한 공백을 채운다는 의미를 갖는다. 더불어 국가를 단일한 행위주체로 상정키 마련인 국제정치학의 구조적 접근에 대한 하나의 반례를 제시하였다고 판단된다. 기술적·실무적 성격이 다분했던 경제기술원조협정이 비준과정에서 예기치 못한 난항을 겪은 것은, 4·19 혁명 이후 변화된 국내 정치·사회적 환경의 맥락을 고려하지 않고는 이해하기 힘든 현상이다. 이는 약소국의 외교정책 결정과정에서조차 국제적 구조(structure)나 환경(environment)의 요소가 규정하지 못하는 국가 내부의 특성을 살펴보아야 하며, 따라서 국제정치의 제2이미지(Second Image)가 결코 단일한 당구공 내지 암상자에 머무르지 않음을 일깨워준다. 권력분립의 원칙이 강조되는 한편 사회적 다원성이 심화되는 현대 민주주의 국가에서 안과 밖의 상호작용은 갈수록 복잡다기해지고 있다. 본고에 내재되어 있는 많은 한계에도 불구하고 그 문제의식과 분석틀만큼은 향후 한국 정치·외교사 및 외교정책론 일반의 연구는 물론, 실천적 영역에서도 유의미하게 활용되리라 기대한다.

This thesis objects to examine the implementation process of Comprehensive Agreement regarding Economic, Technical Assistance between the Government of the Republic of Korea and the Government of the Untied States of America, which was signed on February 8th and ratified on February 28th in the year of 1961. Also, it tries to explain this process using an appropriate analytical frame in Foreign Policy Analysis (FPA). The agreement is the very first example that foreign policy initiated by the administrative branch of Korea has been constrained by her legislative branch (國會: National Assembly), since the inauguration of the Republic of Korea in August 15th, 1948. Yet it has largely been overlooked in the preceding studies on political science, international relations and modern history of Korea. Observing the mechanism among domestic socio-political actors during the ratification process of the agreement, I conclude that it needs to be apprehended in the complex context of unique socio-political structure of contemporary Korea, rather than via inter-branch relationship or impact of public opinion on foreign policy making procedure. Therefore, this thesis introduces ruling coalition`s response against opposition sectors model coined by Valerie M. Hudson, Susan M. Sims and John C. Thomas, to construe the ratification process. In this regards, I refer to ① diplomatic documents released by the Ministry of Foreign Affairs of Korea, ② congressional records of the House of Representatives (民議院) and House of Councillors (參議院) of the 5th National Assembly, and ③ articles in three foremost Korean newspapers including Choson-Ilbo (朝鮮日報), to investigate the overall process by which the agreement was signed and ratified. Following this, the characteristics of ruling coalition―namely Democratic Party (民主黨) and Premier Chang Myeon (張勉)s Cabinet― and opposition sectors―① conservative opposition parties and media ② progressive opposition parties and students― are examined, based on articles of those media and declassified intelligence reports written by the Untied States authorities. Finally, the logic by which these characteristics constructed the ruling coalition`s response is analyzed according to the model of Hudson et al. Initially, ruling Democratic party and Cabinet tried to ratify the agreement without any modification or accompanying conditions. They utilize twofold response tactics against two different opposition sectors

persuasion, bluff and diversion on conservative opposition parties and media

harassment, denouncing on progressive opposition parties and students. Yet the latter sector`s antagonism grew rather fiercer, albeit the former sector`s repugnance became somehow alleviated. In conclusion, ruling coalition reluctantly chose minor concession of passing resolution demanding respect for the national sovereignty of Republic of Korea, to obviate possible collapse of Chang Cabinet. This thesis fills a vacuum of political and diplomatic history of Korea by covering one of the unexplored cases in the Second Republic (第二共和國). Also, it provides a counterexample on the structural approach of international relations, which tends to presuppose states as unitary actors. The unexpected antagonism against the agreement, which intrinsically dealt with technical and procedural matters, cannot be properly understood without considering the distinctive socio-political atmosphere of contemporary Korea after April Revolution in 1960. It reminds us that state-specific features should be counted even in the cases of lesser states, which are impossible to grasp exhaustively through the eyes of international structure or environment. The so-called Second Image of international relations is far more flexible and dynamic than a solid billiard ball or blackbox. As we are clearly witnessing, the interaction between in and out of states becomes more and more divergent in modern democracy, where the principle of power separation and social pluralism are unprecedently highlighted. Despite its numerous flaws or blemishes, I humbly expect that the main argument and analytic frame of this thesis can contribute to not only the studies of political and diplomatic history of Korea, but also general FPA`s development, and hopefully, be helpful for the fields of Realpolitik nowadays.