Setting priorities in solving the transboundary air pollution problem in Northeast Asia

Abstract

미세먼지는 한국인들의 큰 근심거리중의 하나이다. 2017년 갤럽코리아에서 실시한 여론조사에 따르면, 응답자들의 82%가 미세먼지 때문에 불편하다고 답한바 있다. 문제는 미세먼지의 상당부분이 중국에서 기인한다는데 있다. 서울연구원과 안양대학교가 공동 추진한 연구결과에 따르면 미세먼지(PM10)의 39%, 초미세먼지(PM2.5)의 48.8%는 중국에서 기인하는 것이라고 한다. 미세먼지에 장기간 노출되면, 면역체계가 악화되고, 심혈관계, 피부, 안과 질환에 걸릴 확률이 높아진다. 특히 초미세먼지(PM2.5)의 경우 사람의 폐나 기관지 깊숙히 침투하여 심각한 질병을 야기할 수 있다.

이러한 관점에서, 이 연구는 동북아시아 지역의 월경성 대기오염문제 해결을 위해 필요한 정책기준과 구체적 정책대안을 확인하고, 우선순위를 정하는데 목적이 있다. 이를 위해 우선, 광범위한 문헌조사가 이루어졌으며, 그 결과 4개의 정책결정 기준과 13개의 정책대안이 도출되었다. 이후, 정부, 연구소, 학계, 시민단체 등 4개 분야의 전문가 26명을 대상으로 2018년 8월 1일부터 9월 30일까지 AHP 설문조사가 실시되었다. 전체 26명의 설문조사 결과에 대한 일관성 지수 평균은 0.05 였고, 26개 설문지 모두의 일관성지수는 0.1보다 낮은 것으로 나타났다. 설문조사 결과에 대해 상대적 중요도를 분석한 결과, 정책결정 기준의 선호도는 외교적 접근이 1위, 과학기술적 접근이 2위, 정책적 접근이 3위, 마지막으로 국제법적 접근이 4위였다. 세부 정책수단의 우선순위 분석 결과, 기존환경협력기구 단일화(효율화)가 1위, 중국발 미세먼지 기여율 공동조사가 2위, 다양한 이해관계자의 정책 참여 확대가 3위, 구속력 있는 감축목표 설정이 4위로 나타났다. 국제법적 접근방식의 정책수단 4개는 모두 최하위권이었는데, 오염자부담원칙 적용이 10위, 초국경 환경영향평가제도 도입이 11위, 국가책임제도 12위, 국제소송이 13위였다. 전문가 그룹별로 살펴보면, 정부공무원들은 전문가들간 네트워크 체계 확립과 시장메커니즘 도입을 각각 1, 2위로 선택했는데, 이는 공무원들은 과학적 지식을 보유한 전문가 그룹의 도움을 받아 월경성 미세먼지 문제를 주도적으로 해결하려고 하며, 아울러 그간 배출권 거래제와 수도권 대기오염총량제를 설계•운영하였고 2018년부터는 총량규제 대상물질에 먼지를 추가•운영 중인바 이러한 경험을 기반으로 시장메커니즘 제도 도입을 선호하는 것으로 해석된다. 연구원들은 그 그룹의 특성에 부합하게 중국발 미세먼지 기여율 공동조사를 최우선 과제로 꼽았다. 학계에서는 대부분의 선행연구들이 실현가능하고 현실적인 대안을 강조한 것처럼, 기존 환경협력기구 단일화(효율화)를 1순위로 선택했다. 마지막으로 주로 거시적 담론을 논의하는 경향이 있는 시민단체들은 환경레짐의 형성과 시장 메커니즘 도입을 각각 1, 2위 과제로 선택하였다.

이 연구는 전문가들이 월경성 대기오염문제 해결을 위해 상대적으로 중요하다고 판단하는 정책들을 도출하는데 기여할 것이다. 우선, 전문가들은 기존 환경협력기구 단일화(효율화)를 최우선 과제로 꼽았다. 기 존재하는 협력기구들 가운데, TEMM은 1999년 창설 이래 한중일 사이에서 환경이슈에 대한 실질적인 정책대안을 논의하고 협력을 추진함으로써, 동북아시아 지역 환경문제 해결에 상당한 공헌을 해 왔다. 따라서, 향후 TEMM을 확대 발전시키는 방안을 적극 고민해야 한다. 둘째, 전문가들은 과학적 데이터 확보의 중요성을 강조했다. 선행연구에서 계속 강조되었다시피, 중국발 미세먼지가 한국 대기오염에 기여하는 비율, 미세먼지 이동경로, 한국에 미치는 피해에 관한 인과관계 분석 등은 미세먼지 문제 해결에 아주 중요한 과제이다. 아울러, 중국을 협상테이블로 끌어들이기 위해서는 중국에 대한 책임문제 등을 거론하는 정치적 압박보다는, 양국의 과학자들간 순수한 연구가 이뤄질 수 있는 환경이 조성되어야 한다. 마지막으로, 전문가들은 다양한 이해관계자들의 참여를 3순위로 평가했다. 월경성 대기오염문제 해결을 위해서는 중앙정부뿐 아니라, 지방정부, 산업계, 시민단체들간 협력도 활발히 이뤄져야 할 것이다.

The fine dust is one of the biggest concerns for Korean peoples. According to a survey conducted by Gallup Korea in 2017, 82% of respondents felt uncomfortable with fine dust. The problem is that much of the fine dust concentrations comes from China. It was found that 39% of PM10 and 48.8% of PM2.5 were originated from outside of Korea, including China as studied by the Seoul Institute and Anyang University in 2014. When exposed to fine dust for a long time, the immune system is rapidly weakened, and it can be exposed to various diseases such as cardiovascular and skin diseases as well as respiratory diseases. In particular, PM2.5 may penetrate deep into the bronchi and lung in the human body and cause various diseases.

In this regard, this study aims to analyze, identify, and rank policy criteria and alternatives to solve the transboundary fine dust problem in the Northeast Asia region. In the first section, a comprehensive literature review was used to identify four key criteria and thirteen policy alternatives that considered important indicators. In the second section, AHP (Analytic Hierarchy Process) analysis was implemented to rank the importance of each criterion and alternative to developing an integrated assessment framework. The AHP survey was conducted by a total of 26 participants from four expert groups including government officials, researchers, professors, and NGOs between August 1, 2018, and September 30, 2018. The consistency ratio of 26 respondents in total was 0.05 (5%), and the consistency ratio of all 26 was below 0.1. From the weight estimation results, the experts chose the diplomatic approach (.291) as a top priority and followed with the policy-based approach (.267), the technological approach (.264), and the international legal approach (.179). Consistent with previous studies, this study confirmed that the international legal approach should be pursued in the long term. Among the thirteen policy alternatives, the experts preferred the efficiency or unification of existing environmental cooperation organizations (.1045) first and followed with the cooperation in scientific research of the fine dust between China and Korea (.1040), the establishment of various stakeholder governance (.0983), and setting a binding reduction target (.0946). Among the 13 policy alternatives, the lowest four variables are the polluter pays principle (.0526), the cross-border environmental impact assessment (.0490), the state responsibility system (.0419), and the international litigation (.0356).

This study will be helpful to suggest policies that should be prioritized in reducing the transboundary fine dust concentrations from China. The 26 experts ranked the efficiency or unification of existing cooperation organizations first. Of the existing cooperation examples, the Tripartite Environment Ministers Meeting (TEMM) has played an important role as a substantial policy-making body on environmental issues among China, Japan, and Korea to some extent. Therefore, the TEMM should be actively utilized to find practical alternatives. On top of that, the second-ranking was the cooperation in scientific research of the fine dust between China and Korea since it is necessary to provide scientific analysis and evidence data on the movement path of fine dust. The key is how to bring China to the table of cooperation. In order to bring China into cooperation, it is necessary to create an environment in which the expert groups of both countries can conduct pure joint research without taking into account the political pressure. Lastly, experts ranked the establishment of various stakeholder governance third. Given the complexity of the international environmental problems, the issue of the transboundary air pollution requires the involvement of various social sectors such as central governments, local governments, industries, and NGOs.