A Study on the Implementation of Renewable Portfolio Standard Policy in South Korea

Abstract

우리나라는 세계 7위의 에너지 소비국이면서도 에너지 원료 대부분을 수입에 의존하고 있다. 또한, 정부는 최근 더욱 악화되고 있는 미세먼지와 지구 온난화 등의 자연환경 오염, 그리고 방사능 안전을 우려하여 신규 석탄화력 발전소와 원자력발전소를 되도록 건설하지 않기로 방침을 정한 바 있다. 이에 따라 기존 화석연료를 대체할 신재생에너지 육성은 필수불가결한 정책 방향이다.

우리 정부는 신재생에너지 생산량을 증가시켜 신재생에너지 생산 규모의 증가, 생산 비용의 감소, 투자와 생산 증대, 기술혁신 등의 선순환을 기대하고 2002년부터 2011년까지 신재생에너지에 대해 발전차액지원제도를 실시하였다. 그러나 2012년 신재생에너지 공급량은 전체 1.9%에 불과하는 등 제도의 효과가 크게 나타나지 않자 2011년 발전차액지원제도를 종료시키고 2012년부터 신재생에너지 공급의무화 제도를 실시하고 있다. 이 제도는 전력회사들에게 정부가 설정한 비율을 신재생에너지로 생산하도록 의무화하는 제도로 2024년 전체 전력의 10%를 신재생에너지로 공급하는 것을 목표로 하고 있다. 그러나 이 제도 역시 목표 달성 여부에 대한 논란이 끊이지 않고 있다.

본 연구는 한국의 RPS 정책을 사례로 하여 정책의 모호성과 정책 당사자들간의 갈등이 RPS 정책집행에 미치는 영향에 대해 분석하였다. 이론적 분석틀로는 Matland의 모호성-갈등 모형을 적용하였다. 분석결과 정책시행 초기 정책을 집행하는 발전업체들의 사명이해 모호성과 정부와의 갈등을 확인할 수 있었다. 이에 따라 우리나라 RPS 정책은 상징적 집행 → 정치적 집행 → 행정적 집행의 변동과정을 거쳐왔다는 것을 확인할 수 있었다.

이 연구를 통해 정책 목표 모호성과 이해관계자들간의 갈등을 근원적으로 해결하려 노력하지 않는다면 정책 업무량 지표가 정책 목표 모호성과 갈등 해소 수단으로 기능할 수 있다는 점이 확인되었다. 그리고 객관적인 성과지표가 아닌 정책 업무량 지표에 집착하면 정책 목표 전치가 일어난다는 것도 확인하였다. 따라서 정책의 성공적 집행을 위해서는 정책형성자가 정책목표를 구체화하고 객관적인 성과지표를 설계하는 한편, 이해관계자들간의 갈등을 조율할 조정 기구의 역할이 중요하다고 판단된다.

This study reviews the implementation of renewable portfolio standard (RPS) policy centering on five power generation subsidiaries of Korea Electric Power Corporation. The theoretical framework used is Matland's Ambiguity-Conflict model. This study tries to analyze characteristics of policy implementation according to the ambiguity of goals and level of conflict rather than evaluation of the RPS system. This study finds that RPS policy implementation has undergone three different stages from symbolic to political to administration implementation over the first three years. This study confirms that policy ambiguity and policy conflict between policy stakeholders can be the cause of policy drift. Therefore, it is important for policy makers to specify reasons for setting policy goals, the necessity of implementation, the method of implementation, understanding policy subjects, and minimizing conflicts for successful implementation of policy. In addition, this study shows that the control tower on how to regulate the renewable energy industry is essential for smooth policy implementation.