세종시 이전에 따른 중앙부처 공무원의 대응방식 변화연구

Abstract

행정기관의 세종시 이전은 국토의 균형발전이라는 대의에도 불구하고, 다양한 측면에서 국정 운영의 비효율을 노정하고 있다. 특히, 원거리 출장의 증가와 이로 인한 출장비용의 증가는 연일 언론과 국회의 이슈로 오르내리고 있다. 논의의 골자로는 세종시에 국회 분원을 설치하자는 의견과 KTX 노선을 세종시와 국회로 연결하자는 의견이 있는 가하면, 청와대 집무실을 세종시로 옮기자는 의견도 있다. 한 걸음 더 나아가 세종시로 이전한 행정기관을 수도권으로 재이전하자는 주장도 있고, 차라리 개헌을 하여 국회, 청와대, 행정부처를 모두 세종시로 옮기자는 주장도 제기되고 있다. 일각에서는 최근에 발생한 신재민 전 기재부 사무관의 폭로도 중앙정부의 지리적 분할로 인한 상급자와의 의사소통 및 관리 소홀의 영향일 수 있다고 한다.

이러한 사정을 종합해보면 세종시 이전으로 인한 행정비효율은 행정뿐만 아니라 국가 전체에도 큰 영향을 미치는 중대한 문제라 할 수 있다. 사실 언론과 국회에서 세종시 이전으로 인한 비효율성의 문제가 최근에 부각되고 있긴 하지만, 학계의 경우에는 오래전부터 활발히 연구되어 온 주제이다. 이 주제는 대중의 관심을 크게 받지 못했을 뿐 행정학자들을 중심으로 2005년경부터 지속적으로 연구해온 주제이다.

연구의 경향을 초기, 중기, 최근으로 구분하면 다음과 같다. 초기는 2005년부터 2012년 12월 이전 기간이다. 이 시기의 연구는 세종시 이전으로 생길 수 있는 문제를 예상하고, 이에 대한 대책을 강구하는 연구가 주류를 이루었다. 중기는 2012년 12월 1단계 세종시 이전 이후부터 2014년 12월 3단계 이전이 끝난 시점까지로 구분할 수 있다. 이 시기는 공무원 등의 만족도 조사를 통해 이전 후 나타난 문제점과 대안을 찾는 연구가 다수이다. 최근 연구는 2014년 12월 이후부터 최근까지로 구분할 수 있다. 이 시기는 주로 세종시 거주 공무원들의 적응 문제와 국회 등 유관기관과의 소통문제로 발생하는 여러 가지 행정 비효율성이 논의되었다.

본 연구의 목적은 중앙부처의 세종시 이전으로 정책결정과정에서 행정비효율이 실제로 발생했는지를 밝히는 것이다. 행정비효율이 발생했다면 어떤 형태로 발생했는지를 밝히는 것이다. 이를 위해 정책결정과정을 의사소통, 의사결정, 관리과정으로 구분하여 분석틀을 구성하였다. 분석모형을 바탕으로 본 연구는 중앙부처 공무원을 대상으로 순차적 탐구 혼합(exploratory sequential mixed)연구의 방법을 사용하여 탐구하였다. 1단계는 질적 연구로서 심층인터뷰를 진행하였다. 인터뷰의 대상기관은 국토부, 해수부, 고용부, 산업부, 행안부, 과기부, 통일부, 국방부 등 8개 기관이다. 인터뷰 대상자는 8개 중앙부처에 근무하는 17명의 공무원이다. 직급별로 구분하면 국장급 5명, 과장급 5명, 사무관급 7명이다. 이들 대상자를 통해 2012년 12월 세종시 이전 전과 직후 1년 및 현재의 시점에서 공무원의 대응방식의 차이를 파악하였다. 분석결과는 다음과 같다.

첫째, 의사소통 측면에서의 변화이다. 우선 회의는 이전 전에는 직원 전원이 참석하여 수시로 안건에 대해 심도 깊은 논의를 주고받았다. 그러나 세종으로 이전한 부처의 경우 회의의 개최횟수가 크게 줄었다. 이마저도 회의에 일부만 참석하거나 대리참석이 많아졌다. 회의의 진행방식은 깊이 있는 토론보다는 핵심위주의 의사전달로 바뀌었다. 긴급한 경우에는 대면회의 대신 화상회의를 진행하였다. 이러한 현상은 잔류기관에서는 거의 볼 수 없었다. 다음으로 세종시 이전기관은 보고의 방식도 많이 바뀌었다. 예전에는 대부분의 보고가 대면보고의 형태로 이루어졌다면, 현재는 대면보고는 줄고 메시지나 카톡 등을 활용한 사이버(cyber) 보고가 늘어났다. 대면보고는 현안과 관련하여 장⸱차관이 필수적으로 알아야 할 사안에 한해서 선택적으로 이루어졌다. 긴급한 경우에는 영상시스템을 활용한 화상보고도 종종 이용되고 있었다. 반면에 잔류기관은 여전히 대면보고를 통해 의사소통을 하고 있었다.

둘째, 의사결정 측면에서의 변화이다. 보고서 검토의 경우 세종시 이전 전에는 과장이나 국장이 수시로 담당자를 불러서 밑줄을 쳐가며 한 문서에 대해 서너 번씩 검토를 하였다. 세종시로 이전한 후에는 정말 중요한 문서를 제외하고는 대부분 한 번(one shot)에 끝내는 경우가 많다. 때로는 오탈자나 문맥이 맞지 않아도 대세에 지장이 없다고 판단하면 지나치는(oversight) 경우도 흔하다. 결재의 장소는 세종시 이전 전에는 전자결재를 하더라도 주로 사무실에서 진행되었다. 결재를 하다가 의문사항이 생기면 담당자를 수시로 불러서 확인한 후, 부족한 경우 반려하거나 보완한 후 결재를 하였다. 반면 세종시로 이전 후에는 이동 중 결재가 많아졌다. 이동 중에도 카톡이나 바로톡을 사용하여 간단히 보고를 받은 후 모바일 전자정부에 접속하여 결재를 진행하였다. 그럼에도 불구하고 미처 결재를 마치지 못한 사안은 세종시에 머무르는 날에 일괄적으로 결재를 진행하였다.

셋째, 관리과정 측면의 변화이다. 시간 관리와 관련하여 세종시 이전으로 출장과 휴가 및 퇴근시간에서 이전과는 다른 변화가 포착되었다. 예전과 달리 출장 횟수가 크게 증가하였다. 뿐만 아니라 원거리 출장이 대부분이었다. 서울이나 과천청사 시절에는 국회일정 후에도 업무를 진행할 수 있었지만 세종청사로 이전 후에는 한 번 출장에 하루 대부분을 사용하였다. 이런 이유로 이전부처의 공무원들은 업무를 볼 수 있는 절대시간이 예전에 비해 상당히 줄어들었다. 퇴근시간과 관련하여 두드러진 변화는 예전에 비해 퇴근시간이 자유로워졌다는 점이다. 이러한 변화는 상대적으로 자유롭게 사고를 하는 신세대 공무원의 유입과도 관련이 있다. 그러나 세종시 이전으로 퇴근시간이 더 자유로워졌다. 그 이유는 중참 과장급 이상 공무원들의 거주지가 서울인 경우가 많고, 출장도 잦기 때문이다. 상관이 없기 때문에 실무자들은 눈치를 보지 않고 전보다 자유롭게 퇴근할 수 있었다. 끝으로 연차의 사용과 관련한 변화이다. 세종시로 이전한 기관의 경우 잔류기관에 비해 조퇴가 자유로웠다. 심지어 15분 조퇴도 많았다. 세종시 이전으로 유연근무가 활성화된 것이다. 이것은 세종시 이전으로 인한 긍정적인 변화라 할 수 있다.

기타관리는 업무자율성과 갈등관리로 구분하였다. 업무자율성은 업무 관련 재량의 증가라는 점에서 조직 관리에서 긍정적인 요인으로 평가된다. 세종시 이전은 고위직 공무원이 서울에 상주하는 시간을 증가시켰다. 이로 인해 과장급 이하 공무원의 재량이 증가(empowerment)하였다. 반면에 조직 내부에서 발생하는 갈등을 파악하기가 힘들어졌다. 갈등을 포착하였다 하더라도 해결할 수 있는 기회가 부족해졌다.

순차적 탐구 혼합연구의 2단계는 설문조사이다. 설문조사 연구는 질적 연구에서 나온 결과가 보편적으로도 적용되는지를 확인하기 위해 설계되었다. 설문조사는 세종시로 이전한 6개 중앙부처와 잔류한 4개 중앙부처 184명의 국장급, 과장급, 실무자급 공무원을 대상으로 실시하였다. 설문은 의사소통, 의사결정, 관리과정 전반에 대한 다양한 질문으로 구성되었다. 그러나 설문분석과정에서는 응답한 내용 중에서 계량화하기 쉬운 문항을 선정하여 DID 분석을 진행하였다. DID 분석이 가능했던 이유는 질적 연구와 마찬가지로 세종시 이전 전과 직후 1년 및 현재로 구분하여 설문결과를 획득하였기 때문이다. 분석은 3가지 모형으로 진행하였다. 3가지 모형은 기본모형, 인적특성추가모형, 대응방식변수추가모형이다. 이들 모형의 종속변수는 대면보고 횟수, 회의 횟수, 보고서초안검토 횟수, 퇴근 시간으로 구성하였다. 첫째, 기본모형에서는 이전과 잔류 여부가 종속변수에 미치는 영향을 파악하였다. 분석결과 이전기관의 대면보고 횟수, 회의 횟수, 보고서초안검토 횟수가 모두 부(-)의 값을 나타내었다. 이러한 결과는 이전기관이 잔류기관보다 의사소통, 의사결정의 질이 악화되었음을 보여준다. 다만 퇴근시간의 경우 부(-)의 값을 나타냄으로써 퇴근시간은 이전기관이 더 빨라졌음을 확인할 수 있었다. 둘째, 인적특성 추가모형에서는 인적특성을 통제한 상황에서 이전과 잔류 여부가 종속변수에 미치는 영향을 분석하였다. 인적특성 추가모형에서도 기본모형과 동일한 결과를 얻었다. 셋째, 대응방식변수를 추가한 모형에서도 앞의 두 모형과 마찬가지로 이전기관의 대면보고 횟수, 회의 횟수, 보고서초안검토 횟수가 모두 부(-)의 값을 나타내었다. 따라서 세종시 이전으로 이전 전보다 의사소통, 의사결정의 질이 저하되었음을 알 수 있었다.

순차적 혼합 탐구방법을 통한 연구결과로 미루어 세종시 이전은 정책결정과정의 질적 저하를 초래하였다. 공무원들은 대부분 이러한 변화의 근본적인 이유가 국회 및 청와대와 세종시 간 거리의 증가라고 응답하였다. 특히 국회와의 거리가 멀어진 것이 가장 큰 이유였다. 국회가 서울에 있다 보니 장․차관은 국회에 대응하기 위해 서울에 머물 수밖에 없고, 주요 보직자들도 장․차관을 보좌하기 위해 출장이 증가할 수밖에 없다.

이러한 연구 결과를 바탕으로 본 연구는 다음과 같은 연구의 의의를 제시한다. 첫째, 본 연구는 세종시 이전의 문제를 조직 내부의 프로세스 변화를 중심으로 고찰하였다는 점이다. 초기연구는 대부분 세종시 이전에 대한 평가와 예측에 관심을 두었다. 중기와 최근 연구는 이전으로 인한 공무원의 문제점과 대응방안을 주로 다루었다. 반면 본 연구는 조직내부의 정책결정과정에 초점을 두었다는 점에서 의의가 있다. 둘째, 연구의 방법과 관련한 의의이다. 본 연구는 순차적 탐구 혼합 연구(exploratory sequential mixed)방식을 사용함으로써 질적 방법과 양적 방법의 장점을 살릴 수 있었다. 소위 삼각검증(triangulation)을 통해 연구의 타당성을 확보할 수 있었다. 셋째, 연구의 결과와 관련한 의의이다. 세종시 이전은 부처 수준에서 단행되었다. 그러나 그 충격은 개인의 직급과 담당업무에 따라 다르게 전해졌다. 이러한 결과로 미루어 세종시 이전의 문제를 조직전체로만 볼 게 아니라 조직 내부의 직급과 업무 성격에 따라 다르게 접근해야 함을 알 수 있다. 넷째, 세종시 이전 문제의 핵심은 이전부처와 국회와의 물리적 거리 증가에 따른 출장 시간의 증가라는 기존 주장의 재확인이다. 국회에 대응하기 위해 장․차관에서 사무관까지 연쇄적으로 출장이 증가하였다. 따라서 세종시와 국회의 물리적 거리를 줄일 수 있는 정책대안 필요하다. 다섯째, 중앙부처 공무원들은 정보통신 기술을 적극적으로 활용함으로써 변화에 대응하고 있었다. 특히 젊은 공무원들이 변화에 더 적극적이었다. 이것은 과천청사 이전사례나 대전청사 이전사례와는 다른 부분이다.

그러나 본 연구는 연구 과정에서 다음과 같은 한계를 갖는다. 첫째, 연구자료 수집과 관련하여 공무원들의 기억에 의존하여 데이터를 수집하였다는 점이다. 공무원들이 기억하는 이전 전과 직후 1년의 상황에 대한 결과를 바탕으로 데이터를 구성하였다. 기억의 편이(bias)로 인한 오차가 발생할 수 있다는 점은 본 연구의 한계이다. 둘째, 역사적 요인과 관련한 한계이다. 2012년을 기준으로 6년 동안 직급과 담당업무가 바뀐 공무원들이 많다. 심층 인터뷰에서 최대한 이러한 점을 고려하여 질문을 하였다. 하지만 직급과 담당업무의 변화에 따른 문제는 여전히 남아있다. 셋째, 내생성과 관련한 한계이다. 의사소통, 의사결정, 관리에 영향을 줄 수 있는 누락 변수(omitted variable)들의 문제이다. 특히, 양적연구 부분은 계량화 가능한 변수를 대상으로 하였기 때문에 주요 변수가 누락되었을 가능성이 더 크다. 넷째, 설문조사과정에서 발생하는 인식상의 한계이다. 응답자가 설문과정에서 문항에 대해서 오해할 수 있다. 또한 기억을 되살리는 과정에서도 오류를 범할 수 있다. 다섯째, DID 분석에서 부처별 특성의 차이를 완벽하게 통제하지 못하였다. 향후 연구에서는 한 부처를 대상으로 한 추적연구를 통해 이 문제를 해결할 수 있을 것이다. 특히, 행안부와 과기부가 2019년 2월과 8월에 이전하기 때문에 이들 부처에 대한 추가 조사를 통해 본 연구를 보완한다면 더 나은 연구결과를 얻을 수 있을 것이다. 향후 연구에서 보완될 필요가 있다.

The purpose of this study is to find out whether the administrative inefficiency actually occurred in the policy decision-making process because of the central ministries moved to Sejong city. If administrative inefficiency has occurred, I want to find out what kind of form it is. For this purpose, the policy making process is divided into communication, decision making, and management. Based on the analytical model, this study used the method of exploratory sequential mixed method for the central government officials. The first step was an in-depth interview as a qualitative study. The target organizations for the interview are the Ministry of Land, Infrastructure, and Transport, Ministry of Maritime Affairs and Fisheries, Ministry of Employment and Labor, Ministry of Trade, Industry and Energy, Ministry of Public Administration and Security, Ministry of Science and ICT, Ministry of Unification, and Ministry of National Defense. The interviewees were 17 officials working in 8 central ministries. Through these participants, we identified the differences between December 2012 and the present one in the way government officials responded before and after the relocation of King Sejong. The results of the analysis are as follows.

First, it is a change in communication. Prior to the meeting, all employees attended to the meeting and exchanged in-depth discussions on the agenda from time to time. However, after moved to Sejong the meeting greatly decreased. Even so, only a part of the participants attended the meeting. Also the way the meeting proceeded changed from a deep discussion to a core focus. In case of urgency, a video conference was held instead of a face-to-face meeting. This phenomenon was rarely seen in the remaining government ministries. Next, the method of reporting changed much in Sejong City. In the past, if most of the reports were made in the form of face-to-face reports, the face-to-face reporting is now reduced and cyber reporting using messages and katok has increased. The face-to-face briefings were selectively made only to the matters that the Minister would need to know in connection with the issue. In case of urgency, video reporting using video reporting system is also often used. On the other hand, the remaining agencies were still communicating through face - to - face reports.

Second, it is a change in decision making. In the case of the report review, before the time of Sejong City, the chief or the director called the person from time to time and underlined the document repeatedly. After moving to Sejong City, most of the time, except for the most important documents, often end in one shot. Sometimes it is common to oversight if you think that there is no impediment to the current situation even if there is no right or wrong context. The place of approval was done mainly in the office before the Sejong City. If they have any questions during the approval process, they summon the person in charge. On the other hand, after moving to Sejong City, there was more approval during the move. While on the move, you can use the KAtok or BarTalk, or connect to 'Mobile e-government' to make approval. Nonetheless, matters that did not complete the settlement were carried out collectively on the day of stay in Sejong City.

Third, it is a change in management process aspect. With respect to time management, there was big change after moved to Sejong City on business trips, vacations and work. Unlike the past, the number of business trips has increased greatly. In addition, most of the trips are long distance. In the days of Seoul or Gwacheon Government Complex, they were able to work after the National Assembly schedule, but once they moved to Sejong Government Building, they used most of the day for business trips. For this reason, Sejong government officials have had a significantly reduced absolute time to work. These changes are also related to the influx of new generation civil servants who are relatively free to think. However, after Sejong City, work time was freer. The reason for this is that the superior officials often go to Seoul for business trips.

Other management is divided into work autonomy and conflict management. Work autonomy is considered to be a positive factor in organizational management in terms of increasing work related discretion. The relocation of Sejong City increased the number of high - ranking officials residing in Seoul. This has resulted in an increase in the discretion of sub-executive officers. On the other hand, it is difficult to grasp the conflicts that occur within the organization. Even if we caught up with the conflict, we lacked the opportunity to resolve it.

The second stage of the sequential inquiry mix method is a survey. Survey research was designed to confirm whether results from qualitative research are universally applicable. The questionnaires were conducted on 6 central departments that moved to Sejong city and 184 central government departments, department managers, and public servants in the four central government departments. The questionnaire consisted of various questions about communication, decision making, and management process. However, in the questionnaire analysis process, DID analysis was conducted by selecting items that were easy to quantify among the responses. The reason why DID analysis was possible is because the results of the questionnaire were obtained before and after Sejong City as well as qualitative research.

The analysis was conducted in three models. The three models are basic model, human characteristics addition model, and response model addition model. The dependent variables of these models consisted of the number of face - to - face briefings, the number of meetings, the frequency of report draft reviews, First, in the basic model, the effects of relocation on dependent variables were identified. As a result of the analysis, the number of face - to - face briefings, meetings, and report draft reviews were all negative (-). These results show that the previous agency had worse communication, decision, and management than the residual agency. However, by showing the value of negative (-) in the case of work time, it was confirmed that work time in Sejong was faster than previous work time. Second, we analyzed the effects of relocation and relocation on dependent variables in the human characteristics control model. In addition, the same results were obtained as in the basic model. Third, as in the previous two models, the number of face-to-face briefings, the number of meetings, and the number of reviews of report drafts were all negative values in the model with response variable. Therefore, it was found that the quality of communication, decision - making, and management was lower than before

As a result of the sequential mixed inquiry method, the transfer of Sejong City resulted in a deterioration of the policy decision process. Most public officials responded that the fundamental reason for this change was an increase in the distance between the National Assembly and Cheong Wa Dae and Sejong City. In particular, it was a big reason to stay away from the National Assembly. As the National Assembly is in Seoul, the minister is forced to stay in Seoul in order to cope with the National Assembly, and major positions are forced to increase the number of business trips to assist the cabinet.

Based on the results of this study, this study found significance of the following contents. First, I examined the problems before the Sejong City by focusing on process changes within the organization. Most of the early studies were concerned with the evaluation and prediction of the relocation of Sejong City. Recent research has mainly dealt with the problems and countermeasures of public officials due to the transfer. On the other hand, this study is significant in that it focuses on policy decision process within the organization. Second, the significance of the study method. This study can take advantage of the qualitative and quantitative methods by using the exploratory sequential mixed method. The validity of the study was confirmed through so-called triangulation.

Third, the implications of this study is that the relocation of Sejong City was carried out at the ministries level. However, the impact was different depending on the position of the individual and the work in charge. As a result, it was found that the problem before the Sejong City should be approached differently according to the position and the nature of work in the organization, not just the entire organization. Fourth, the essence of the problem before Sejong City is reaffirmation of the existing claim that the business travel time is increased due to the increase of physical distance between the previous ministry and the National Assembly. A policy alternative is needed to reduce the physical distance between Sejong City and the National Assembly. Fifth, central government officials were responding to changes by actively utilizing information and communication technologies. Especially young civil servants were more active in the change. This is different from the previous case of Gwacheon government office relocation or the transfer case of Daejeon government office.

However, this study has the following limitations in the research process. In the future studies need to be supplemented. First, we relied on the memories of public officials regarding the collection of research data. The data were constructed based on the results of the pre - migration and the one - year situation that the public officials remember. The bias caused by the memory bias is the limit of this study. Second, it is a limit related to historical factors. As of 2012, there are many officials who have changed their positions and responsibilities for six years. In depth interviews, we asked as much as possible considering these points. However, there are still problems due to changes in positions and responsibilities. Third, it is a limitation related to endogeneity. It is a matter of omitted variables that can affect communication, decision making and management. In particular, since quantitative research targets quantifiable variables, it is possible that key variables are missing. Fourth, it is the perception limit in the survey process. The respondent may misunderstand the question in the questionnaire. It can also make mistakes in recalling memory. Fifth, the DID analysis did not completely control the differences in the characteristics of each department. Future research will address this issue through a follow-up study of a department. In particular, since the Ministry of Public Administration and Security and Ministry of Science and ICT relocate in February and August 2019, further research on these ministries will provide better results if supplemented by this study.