淸末 新政期 司法改革과 그 意味

Abstract

本稿는 淸末 新政期(1901-1911)에 추진되었던 사법개혁, 특히 현재의 法院이라고 할 수 있는 審判廳의 설립을 중심으로, 근대적 사법체계가 전통 중국에 이식되는 과정을 추적한 글이다. 전통적으로 司法이 통치의 중요한 수단으로 인식되어 행정관들에 의해 처리되었던 각종 분쟁이 審判廳 설립을 계기로 기존과는 다른 근대적·독립적 사법 체계 속에서 처리되기 시작하였다. 이와 관련한 선행 연구에서는 서구의 근대적 법체계와 중국의 전통적 법체계의 대립적 구도 속에서 상호이질적인 법 관념의 융화와 근대법의 도입 과정을 중심으로 사법개혁의 의미를 평가하였으며, 그 주체로서 淸朝, 혹은 중앙정부 만을 상정하고 제도적·표면적인 변화에 집중하는 경향이 뚜렷하였다. 하지만 당시 淸朝의 장악력이 저하된 상황에서 중앙의 계획이 지방에 그대로 관철된 것으로 보기는 어려울 것이며, 또한 사법개혁이 유발한 다양한 사회적 변화를 파악하기 위해서는 그것이 실제 적용되는 공간에 집중할 필요가 있다. 따라서 本稿에서는 전국 최초로 審判廳이 설립되어 光緖33년(1907)부터 약 4년 동안 운영되었고 省城과 개항장에 기본적이 審判廳 체제가 구축되었던 東三省을 중심으로 당시 진행된 사법개혁의 성과와 의의를 규명하고자 하였다. 淸朝의 사법개혁은 吏治의 부패를 청산하고 領事裁判權을 회수하여 대내외적으로 왕조의 권위를 회복하기 위해 추진되었다. 특히 光緖32년(1906) 예비입헌이 선포된 이후에는 서구의 제도를 모방하여 독립적 사법부문을 구축하기 위한 제도 개혁이 진행되었다. 그 사전 작업으로서 진행된 중앙 관제개혁에서는 중앙 사법기구로서 주도적 기능을 담당하였던 刑部를 法部로, 명목상 사법기관에 불과하였던 大理寺를 大理院으로 改設하여 각각 사법행정과 심판을 담당하게 하였다. 그런데 法部에서는 死刑 안건에 대한 최종결정권(核定權)과 수정요구권(駁正權)을 法部에서 행사해야 한다고 주장하였고, 淸朝에서는 이를 비준하였다. 이에 大理院正卿이었던 沈家本은 法部의 요구를 大理院의 독립적 심판권에 대한 간섭으로 간주하여 강력하게 반발하였다. 그 결과 法部와 大理院 간에는 심판권 행사를 둘러싼 갈등이 폭발하였다. 이러한 部院之爭의 발생은 淸朝가 서구와 일본이 제도를 도입하여 사법개혁을 추진했던 의도가 결국 중앙집권을 강화하기 위한 것으로, 行政과 司法의 실질적인 분리보다는 국가 기관의 외형적 분리를 중시한 결과라 할 수 있다. 즉, 어떤 기관에서 심판권을 행사하더라도 최고사법권이 황제에게 귀속된다는 본질은 변하지 않았던 것이다. 部院之爭이 봉합된 이후 제출된 지방 관제개혁안에서는 지방에 各級審判廳을 설치하고 東三省에서부터 試辦할 것을 제안하였다. 하지만 法部에서는 京師가 갖는 根本重地로서의 상징성을 고려하여 京師에서부터 설립할 것을 요청하였다. 그 결과 光緖33년(1907) 6월, 京師에는 各級審判廳이 설립되었다. 하지만 經費가 부족하여 원래의 계획과는 달리 地方審判廳 1곳만을 설치하였는데, 審判廳 체제의 원활한 운영을 위해서 地方審判廳의 역할이 필수적이라는 점을 고려한다면, 淸朝에게 있어 審判廳의 설립은 시급한 문제가 아니었으며, 그 마저도 실질적인 기능보다는 외형적 변화에 치중하였다는 사실을 확인할 수 있다. 그렇지만 지방에서의 사법개혁은 행정의 쇄신과 법권의 수호라는 현실 문제를 타개하기 위한 방법이었다. 그 중에서도 東三省은 淸朝의 發祥之地이자 旗·民의 雜居地로서 軍府 중심의 행정체제로 운영되었다. 재판 사무의 처리에서 旗人과 民人 간의 관할권이 불분명하였고, 이를 담당했던 旗官들이 업무에 익숙하지 않아 사법제도 운영에 문제점이 발생하였다. 게다가 淸 중기 이래 移民으로 인해 발생한 대규모의 인구 유입으로 각종 분쟁이 급증하였고, 다수의 개항장이 설치되어 華·洋人 간 발생하는 안건 처리가 시급하였다. 또한 러시아와 일본이 자국의 法院을 설치하는 등 열강에 의한 법권 침해가 가장 직접적으로 이루어진 지역이었다. 따라서 淸朝에서는 東三省을 지방 최초의 審判廳 試辦地로 선정하였던 것이다. 그렇지만 淸朝는 이미 지방에 대한 통제권을 상실하였으므로, 사법개혁의 추진은 建省 이후 새로 임명된 東三省 督撫에 의존해야 했다. 이 때 東三省 초대총독으로 임명된 徐世昌은 우선 省級 사법전담관인 提法司를 설치하여 전반적인 사항을 주관하도록 하였다. 본래 提法司는 사법행정만을 담당하도록 계획되었으나, 全省에 審判廳을 동시다발적으로 설립할 수 없었기 때문에 이전 按察司의 기능도 수행해야만 했다. 이는 淸朝가 사법개혁을 통해 행정관인 督撫로부터 사법권을 회수하려고 했던 의도와 배치되는 것이었으나 東三省 정부 측에서는 審判廳 미설치 지역이 다수 존재하는 현실을 고려해야 했으므로 提法司에게 두 가지의 기능을 모두 부여했던 것이다. 提法司가 설치되고, 이들을 중심으로 審判廳 설립이 추진되었다. 審判廳의 설치는 州縣官徐의 업무 과중을 해소하고 司法獨立을 실현하는 것이었으므로 대내외적으로 중요한 의미를 갖게 되었다. 奉天과 吉林에서는 자체적으로 심판청 설립과 운영에 필요한 기본적인 법률을 제정하고 인원을 충당하며 經費를 마련하여 省城審判廳을 설립하였다. 하지만 黑龍江에서는 經費 조달과 인원 충당이 어려워 연기되었다. 省城審判廳이 설립된 이후 審判廳 관할 구역 내의 행정기관과 旗官의 사법기능을 정지시키고 모든 안건을 審判廳에서 처리하도록 하여 심판권 행사 주체를 단일화하였다. 아울러 特別地方審判廳을 설치하고 일반 府廳州縣에 裁判員을 파견하여 전체의 80-90%에 달하는 審判廳 미설치 지역에 대한 사법개혁도 동시에 진행하였다. 한편, ｢籌備淸單｣이 발표되어 개항장의 審判廳 설치가 규정되었다. 이는 개항장에서 華·洋 안건의 발생이 빈번하고 商會를 통한 사법경비의 마련이 수월하였으며, 사법개혁의 가시적 성과를 노출시키기에 용이하다는 점을 고려한 결과였다. 따라서 奉天과 吉林의 營口·新民·長春과 같은 주요 개항장에 審判廳이 설립되었다. 그 결과 東三省의 省城과 開港場에는 기본적인 審判廳 체제가 지속적으로 구축·확대되어 淸朝가 멸망하기 직전까지 약 4년의 시간 동안 근대적인 사법 원리에 의해 운영되었다. 그 원리란 民事와 刑事가 구분되어 별도의 수속을 통해 처리되었고, 검찰이 설치되어 형사사건에 대한 起訴를 담당하였으며, 소송비용이 사건의 규모에 따라 법률로 정해져 胥吏·差役들에 의한 비행을 금절할 수 있었다. 또한 旗人과 民人과 관련된 모든 사건을 審判廳에서 처리하여 이전까지 분리되었던 재판권이 통일되었다. 특히 宗室 관련 안건까지도 審判廳의 관할에 귀속되었는데, 이는 立憲 도입 결정 이후 지속적으로 추진되었던 滿·漢 구분의 폐지를 사법부문에서 실현한 것이라 이해할 수 있다. 또한 외국인과 중국인 간의 민사 분쟁이 발생했을 경우, 외국인이 자발적으로 중국 측에서 설립한 審判廳에 소송을 제기하기 시작하였다. 이는 중간의 領事 단계가 생략되고 審判廳에서 심판 업무를 분담하여 업무처리 속도가 신속해진 결과라 할 수 있다. 비록 淸朝가 辛亥革命으로 인해 멸망하여 그들의 사법개혁 계획은 좌절되었다고 할 수 있을 것이다. 하지만 東三省이라는 공간 속에서 발생했던 사법제도 상의 다양한 변화들은 이후 中華民國시기까지 지속되어 현재까지도 그 기본적인 원리가 작동한다는 면에서, 淸末에 진행되었던 사법개혁과 심판청의 설립이 그 시작점으로서 중요한 의미를 가진다고 할 수 있을 것이다.

本稿针对清末新政期（1901~1911）之间所推动的司法改革，特别是相当於现今法院一级的审判厅的设立为中心进行考察并且同时追踪了近代司法体系移入传统中国的过程。司法在传统上被认为是统治上的重要手段，藉着设立审判厅这一契机，早先由行政官僚来处理的各种纷争自此开始改由具近代性、独立性的司法体系来处理。与此相关的研究成果大多将西欧的近代法律体系与中国传统的法律体系从对立面的角度出发，以两个不同法律观念的彼此融合及近代法律观念的导入为中心来评价司法改革的意义，有关司法改革的主体皆只设定为是清朝或中央政府，并且有明显集中探讨司法改革的制度面及表面上变化的倾向。然而，实际上当时清朝的控制力是薄弱的，在这种情况下很难确定地方能如实实行中央的计划。另外，为掌握因司法改革所导致的许多社会方面的变化，有必要将视角集中在司法改革实际执行的某一空间。因此本稿选择在全国中设立最早，并且从光绪33年（1907）开始运作了大约4年时间，同时在省城及开放通商口岸皆建构起审判厅基本体系的东三省为中心来探讨当时所进行的司法改革之成果及其意义。 清朝的司法改革是为了澄清腐败的吏治及收回领事裁判权並希望藉此恢复王朝的权威而推展的。特别是在1906年宣布预备立宪以后，为了模仿西欧制度建立起独立司法部门，于是进行了制度方面的改革。中央官制改革可说是此项工作的前置作业。在中央官制改革中，负责主导司法的中央司法机构由刑部改为法部，另外名目上仅是一司法机关的大理寺改设为大理院，各负责司法行政及审判业务。但是法部主张有关死刑案件的最终核定权及修正要求权（驳正权）应由法部来行使，清朝批准了法部的这一主张。时任大理院正卿的沈家本认为法部的要求干涉了大理院的独立审判权并对此发出强烈的不满。其结果爆发了法部和大理院之间对于审判权行使上的争执。这种部院之争的发生可以说是清朝虽然欲藉导入西欧及日本的制度来达成其强化中央集权的目的，然而相较於让行政及司法在实质上分离，其实更愿它们只是表面上看起来分离的结果。也就是说不管是哪个机关行使审判权，最高司法权仍然在皇帝身上的这一本质是不变的。 在部院之争获得解决之后提出的地方官制改革案中，令各地方设立各级审判厅，并从东三省开始试办。但是法部认为京师具有根本重地的象征性，请求先从京师开始设立。于是光绪33年（1907）6月在京师设立了各级审判厅。然而由于经费不足的缘故无法依照原来的计划，只设立了地方审判厅1处。为了使审判厅体系能正常运作，地方审判厅扮演着不可或缺的角色，若考虑到这一点，可以看出对于清朝来说审判厅的设立并不是最急迫的问题，就算其不具有实质上的功能但最起码也将重心摆在外形上变化的这一事实。 然而地方上的司法改革是为了打开诸如行政的刷新与法权的守护等现实问题的方法。其中，东三省不但是清朝的发祥之地同时也是旗民杂居之地，所以行政体制是以军府为中心运转。有关裁判事务的处理，旗人与民人之间的管辖权不清，且负责处理的旗官因为不熟悉业务导致问题丛生。再加上自清朝中叶以来因移民而产生的大规模人口移入，使各种纷争激增。在许多通商口岸所发生的华人与洋人间纠纷案件的处理也刻不容缓。另外此地同时也因俄罗斯与日本设立本国法院，可说是列强对中国法权侵害最直接的地区。因此清朝选择东三省作为第一个地方审判厅的试办地。 但是因为清朝已经丧失对地方的统制权，司法改革的推行必须仰赖建省以后新任命的东三省督抚。此时被任命为第一任东三省总督的徐世昌首先在省级设立提法司总揽司法事务並使其主管全部的事务。本来的计划是提法司只负责司法行政，但由于无法同时在全省设立起审判厅的关系，必须兼负以前按察司的职能。这虽违背了清朝欲藉司法改革从行政官督抚身上收回司法权的意图，但东三省政府方面考虑到仍有很多地区尚未设置审判厅的这一现实状况，所以才将两种职能都赋予提法司。在提法司设立之后，以提法司为中心开始推展审判厅的设置。审判厅的设置舒缓了州县官原本过重的业务，並且朝着实现司法独立的路迈进，不论是对内还是对外都具有重要的意义。 在奉天和吉林两地是由地方自行制定与审判厅成立及运作所必须的相关基本法，並自行寻找人员及筹措经费，设立了省城审判厅。但是在黑龙江则因经费调度及人事上的困难而延期。省城审判厅设立以后，审判厅管辖区域内的行政机关及旗官的司法职能被中止，所有案件改由审判厅处理，审判权行使的主体变得单一化。并且特别地方审判厅成立后将裁判员派到一般的府厅州县，使大约有80-90%尚未设立审判厅的区域的司法改革也得以进行。 另一方面，在｢籌備淸單｣发表之后，对通商口岸审判厅的设置也有了相关规定。这是因为考虑到在通商口岸里华、洋案件发生频繁，容易通过商会来取得司法经费以及易于显现出司法改革成果而提出。是以奉天与吉林的营口、新民、长春等主要通商口岸皆设立了审判厅。 其结果，在东三省的省城及通商口岸里，审判厅的基本体制持续建构、扩大，到清朝灭亡之前为止，有大约4年的时间按照近代司法原理运作。所谓的近代司法原理即将案件区分为民事与刑事，依照不同的程序来处理。检察机制也被建立起来，负责刑事案件的起诉。诉讼费用按照案件规模的大小依法规定，禁绝胥吏、差役们的不法行为。旗人与民人相关的所有案件皆由审判厅处理，将原本分离的裁判权统一起来。特别是与宗室有关的案件也一律交由审判厅来管辖，这可说是决定立宪以后一直推进的废除满汉之分在司法方面所得到的实现。另外，外国人与中国人之间发生民事纠纷的情况，外国人开始自发性前往中国设立的审判厅提起诉讼。这是因为可以省去透过领事处理的繁杂，迳交审判厅处理的话审理速度会加快许多的结果。 虽然清朝因辛亥革命灭亡，司法改革遭到挫折，但在东三省境内所发生的司法制度上的许多变化，进入之后成立的中华民国时期仍然一直持续，直到现在其基本原理还在持续运作中，从这个角度来看，清末所推行的司法改革及审判厅的设立，作为一个起点，实具有重要的意义。