獨逸法上 道路 建設의 節次에 관한 硏究

Abstract

1. 본 논문에서는 독일법상 도로 건설의 절차에 관하여 논의한다. 도로는 그 특성상 오래전부터 국가에 의하여 건설․관리되어 왔다. 도로는 한정된 국토 위에 건설되어야 하므로 행정계획을 수반한다. 행정청이 행정계획을 수립할 때에는 폭넓은 재량이 인정되는데, 이를 계획재량이라 한다. 이때 계획재량의 통제 원리로서 관련된 모든 이익을 바르게 비교하여야 한다는 형량명령이 작용한다. 관련 제이익의 올바른 형량을 위해서는 행정계획의 수립 과정에서 이해관계인의 의견이 반영될 수 있도록 절차적 참여를 보장할 필요가 있다.

2. 독일의 연방도로는 기본법에 의해 경합적 입법 사항으로 되어 있는바, 연방도로법에 의해 1차적으로 규율된다. 도로 건설을 위해서는 우선 연방 교통부에 의한 연방교통로계획, 투자계획이 세워진다. 행정부에서 작성한 계획을 바탕으로 의회에서는 국토 전체의 교통의 관점에서 투자의 효율성과 우선 순위를 고려한 수요계획을 작성하게 된다. 수요계획은 연방의회에서 법률로 제정되기 때문에 이후의 계획을 구속하는 효력을 가진다. 수요계획을 바탕으로 노선 확정이 이루어지고, 국토계획절차 및 환경영향평가를 거치게 된다.

3. 구체적 사업 계획으로서의 도로 건설 계획은 계획확정절차를 통해 이해관계인 및 관계행정청의 의견을 종합하여 확정되게 된다. 계획확정을 위해 우선 사업시행자의 신청을 바탕으로 의견청취절차를 거치게 된다. 의견청취절차는 공람, 이의제기, 토론기일 순으로 진행되고, 의견청취행정청은 이러한 의견청취 결과를 계획확정행정청으로 송부한다. 계획확정행정청은 의견청취절차에서 제기된 이의 및 도출된 결론을 바탕으로 도로 건설 사업의 허용성에 대한 결정인 계획확정결정을 하게 된다. 계획확정결정을 대신하는 계획허가도 동일한 법적 효과를 가진다. 계획확정결정에는 허가효, 형성효, 집중효, 배제효 등이 인정된다. 이상의 절차에 있어서 연방도로법상 도로 건설에 있어서는 연방행정절차법과 다른 일부 특례가 인정된다.

4. 우리법상 도로에 관한 계획은 일응 체계를 갖추었지만, 상위 계획의 하위 계획에 대한 규범적 효력이 명확하지 않고 도로법상 계획에 대한 법적 지위가 모호한 측면이 있다. 또한 국가 전체적인 차원에서 사업 계획에 대한 전면적인 평가 제도가 부족하다. 그리고 행정절차에의 참가라는 관점에서 우리법은 독일법에 비해 상당히 미흡한 제도를 갖추고 있다. 특히 도로구역의 결정은 도로 건설 사업의 허용성을 확정하므로 토지소유자나 주변 주민에게 직접적인 영향을 주게 된다. 하지만 이에 관하여는 도로구역 결정 후 이를 고시하는 외에는 실질적인 의견청취절차는 마련되어 있지 않다. 이에 대해서는 독일법상 계획확정절차의 도입을 검토할 필요가 있다.

In der vorliegenden Arbeit geht es um das Verfahren des Straßenbaus im deutschen Recht. Die Straßen dienen der Mobilität von Personen als eine der wichtigen Verkehrsinfrastrukturen, die den Grundpfeiler der staatlichen Gesellschaft und der erfolgreichen Wirtschaftsordnung darstellen. Aus diesem Grund strebt der Staat an, einen leistungsfähigen Verkehrsweg einschließlich Straßen zur Verfügung zu stellen. Dafür wird die Straßenplanung aufgestellt, um die effiziente Nutzung und Erschließung des Landes zu ermöglichen. Im Hinblick auf diese besondere Eigenschaft des Straßenplans ist dem Staat das Planungsermessen bzw. die Gestaltungsfreiheit in großem Umfang eingeräumt. Dabei kann das Ermessen nicht durch gerichtliche Nachprüfung, sondern durch die in die Verfahren integrierte Bürgerbeteiligung eingeschränkt werden. Im ersten Kapitel wird dieses Verhältnis zwischen dem Planungsermessen und dessen Kontrolle durch das Verwaltungs- verfahren untersucht.

Im zweiten Kapitel wird die Planung von Bundesfernstraßen behandelt. Bundesfernstraßen sind öffentliche Straßen, die ein zusammenhängendes Verkehrnetz bilden und zum weiträumigen Verkehr zu dienen bestimmt sind. Die Planung von Bundesfernstraßen erfolgt nach dem Bundesfernstraßen- gesetz(FStrG). Die Projekte für den Ausbau der Bundesfernstraßen werden im Bedarfsplan festgelegt. Der Bedarfsplan beruht auf dem von dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung aufgestellten Bundesverkehrswegeplan. Konkretisiert wird die Straßenplanung mit der Linien- führung durch die zuständige Straßenbaubehörde.

Das dritte Kapitel behandelt das straßenrechtliche Planfeststellungsverfahren. Die Straßenplanung setzt die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens voraus. Seine besondere Funktion besteht darin, dass auf der Grundlage der vorbereitenden Planungsstufe alle für die Planung maßgeblichen Umstände einer umfassenden Würdigung zugeführt werden und abschließend über die Zulässigkeit des geplanten Straßenvorhabens entschieden wird.

Das Planfeststellungsverfahren ist ein besonderes förmliches Verfahren zur Genehmigung von Vorhaben. Im Planfeststellungsverfahren hat der Träger des Vorhabens der Anhörungsbehörde den Plan zur Durchführung des Anhörungs- verfahrens einzureichen. Jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden, kann Einwendungen gegen den Plan erheben. Nach Ablauf der Einwendungsfrist hat die Anhörungsbehörde die rechtzeitig erhobenen Einwendungen und die Stellungnahmen der Behörden mit dem Träger des Vorhabens, den Behörden, den Betroffenen sowie den Personen, die die Einwendungen erhoben haben, zu erörtern.

Auf dieser Basis des Anhörungsverfahrens stellt die Planfeststellungsbehörde den Plan durch einen Planfeststellungsbeschluss fest und entscheidet damit über die Zulässigkeit des Vorhabens. Konkrete Inhalte des Anhörungs- verfahrens sind unter Abwägung zwischen der Verwaltungseffizienz und dem Rechtsschutzauftrag gegeneinander zu entschieden. Dem Planfeststellungs- beschluss kommt die Gestaltungswirkung bzw. die Konzentrationswirkung zu. An die Stelle eines Planfeststellungsbeschlusses kann nach dem Bundesfern- straßengesetz(FStrG) eine Plangenehmigung treten, wenn Rechte anderer nur unwesentlich beeinträchtigt werden. Gegen den Planfeststellungsbeschluss ist der Rechtsschutz im Wege der Anfechtungsklage eröffnet. Der Fehler der Anhörung kann unter Berücksichtigung des Zwecks und des Wertes des Verwaltungsverfahrens geheilt werden.