의회의 행정입법 통제에 관한 영국법과 우리법의 비교 연구

Abstract

의회주의는 민주주의 실현에 있어서 근간이 되는 제도이다. 그럼에도 현대사회의 행정국가화 현상과 복지국가화 현상에 의해 입법에 있어서 행정부의 역할이 점차 증가하고 있고, 나아가 의회입법사항에 대한 행정부에의 입법위임도 크게 늘어나고 있다. 영국은 의원내각제 국가로 의회와 행정부의 권력융합의 전통 하에서 입법에 있어서 의회와 행정부의 협력을 헌법적 장치로 받아들이고 있다. 그럼에도 행정입법의 광범위한 사용 및 그로 인한 문제점은 영국에서도 공법의 주요문제로서 논의되고 있다. 행정입법은 법률이 아니기에 법원의 사법심사 대상이 되나 그 성격상 사법심사를 통한 권리구제가 어렵다. 나아가 행정입법은 일반적인 행정행위가 아니기에 행정절차상 자연적 정의의 원칙도 적용되지 않고 이를 규율하는 제정법도 존재하지 않는다. 이와 같은 측면에서 행정입법에 대한 의회관여가 더욱 요청되고 있다. 영국에서의 행정입법 통제는 행정입법 제출절차가 중심이 된다. 행정입법 제출절차는 모법 규정에 따라 단순제출절차, 폐지의결절차 및 승인의결절차 등으로 구분된다. 본회의 심사를 실질화하기 위해 행정입법 검토를 위한 위원회로서 상원 특별명령위원회, 하원 행정입법특별위원회, 양원 행정입법합동위원회 및 본안위원회 등이 설치되었다. 동 위원회 설치에 의해 명백히 위법하거나 체계를 일탈한 행정입법은 크게 감소하였으나, 정책의 적법성과 적정성에 대한 심사가 충실히 이루어지지 못하고 있다는 점은 여전히 문제되고 있다. 행정입법의 확대현상은 우리나라에서도 문제된다. 민주적 정당성을 이분화하는 대통령중심제를 채택하고 있으면서도, 권력집중 현상과 행정국가화 현상에 의해 국회 입법사항을 행정입법에 위임하고 있는 것이다. 이러한 경향에 대하여 민주주의 원칙, 권력분립 원칙 및 법치주의 원칙의 면탈이라는 측면에서 지속적인 비판이 제기된다. 같은 문제의식 하에서 1997년 ｢국회법｣에 행정입법 송부제도가 도입되었다. 2000년 ｢국회법｣ 개정에서 국회에 위법·부당한 행정입법에 대해 시정요구권을 부여하고자 하는 논의가 있었으나, 위법한 행정입법에 대해 통보권을 부여하는 데에 그치고 말았다. 이는 국회가 행정부의 행정입법권을 침해할 우려가 있다는 주장에 따른 것이나, 행정입법 검토제도의 취지에 비추어 오히려 국회의 행정부 견제기능을 후퇴시킨 입법이었다. 이러한 지적을 일부 반영하여 2005년 행정기관에 국회 통보내용에 대한 처리결과 보고의무를 부과하는 내용으로 ｢국회법｣이 개정되었으나, 여전히 통보사항 불이행에 대한 이행확보수단이 마련되어 있지 못하고, 정책 타당성이 검토기준에서 제외되어 있다는 점 등의 한계가 노정되고 있다. 우리 헌법은 유보조항 없이 입법권을 국회에 전속적으로 부여하고 있으며, 행정기관은 국회가 법률로 위임한 사항에 관하여만 위임명령을 제정할 수 있다. 따라서 행정기관은 국회에 대해 그 고유한 입법권한을 주장할 수 없으며, 국회에는 그 위임권한이 의도한 대로 시행되었는지 검토하여야 할 헌법적 책무가 있다. 따라서 국회는 행정입법을 검토하여 행정기관에 대해 시정요구를 할 수 있으며, 나아가 모법 개정을 통해 우리 법체계에 행정입법 제출제도를 도입할 수 있을 것이라고 전망한다.

Parliamentarism is the fundamental element of realization of democracy. Dependence on statutory instrument is intensified by tendency of both administrative state and welfare state. England adopted the parliamentary government system and have a tradition of parliamentary democracy. Therefore the administration have played important role in legislation system. Moreover, usage of statutory instrument in England is increased considerably. Statutory instrument itself is not a legislation so is subject to judical review. But generally statute law have authorized administrative body broad discretion, so statutory instrument became hard to review by law court. And statutory instrument is not a typical administrative act so is not subject to Natural Justice. So a victim of illegal or inappropriate statutory instrument could not be ensured a relief. Therefore parliament had better get involved in statutory instruments. Congressional review of statutory instrument in England is mainly conducted by the main floor of English parliament. English parliament adopted the affirmative resolution procedure and negative resolution procedure as a statutory instrument review procedure. And parliament established special orders committee, select committee on statutory rules and orders, joint committee on statutory instruments and merits committee for intensified scrutiny. Same social phenomena occurred in Korea too. National assembly of korea have adopted statutory instrument scrutiny process since 1997. National assembly revised this process in 2000, 2005 but still lack of effectiveness. It is argued that English congressional review system could be adopted by Korean assembly. The Korean constitution have granted the national assembly the right of legislation exclusively. And only with authorization of national assembly, administrative body could enact statutory instrument. And this authorization is not unconvertible. Rather an intervention of assembly in statutory instrument process is required. It is for both deliberative democracy and effective remedy for violation of rights. The adoption of English congressional review system to Korean legislation system would substantially improve democratism and achieve division of powers.