행정주체의 공법상 부당이득에 관한 연구

Abstract

법률상 원인 없이 급부 또는 기타의 방법에 의해 재산이동이 이루어진 경우, 그 부당이득은 반환되어야 한다. 이러한 부당이득 법리는 민법 제741조 이하에 규정되어 있지만, 공법영역에는 이에 관한 일반규정이 존재하지 않는다. 그러나 위와 같은 원칙은 私法영역에서 뿐만 아니라 公法영역에서도 타당한 일반적 법원칙이므로, 공법상 부당이득반환청구권은 민법 제741조 이하 규정의 유추적용을 통해서가 아니라 위와 같은 일반적 법원칙으로부터 직접 도출된다고 할 것이다. 종래 공법상 부당이득은 독일 행정법에서 불문법원의 확대라는 관점에서 논의되어 왔는바, 그 논의는 우리법에도 시사점을 가진다. 즉 사법상 부당이득 관계에서는 사익간의 이익형량이 주된 원리로서 작용하지만, 공법상 부당이득 관계에서는 행정의 법률적합성 원칙, 공․사익간의 이익형량과 같은 공법원리가 적용된다는 점에서 양자는 구별되고, 공법상 부당이득 제도는 공법에 고유한 법제도로서의 지위를 갖는다. 행정주체가 私人과의 관계에서 부당이득을 얻은 경우, 즉 행정주체의 공법상 부당이득 관계는 ―행정주체의 고권적 지위와 법률적합성 원칙 등을 감안할 때― 성립, 반환범위, 행사방법 등에 있어서 私法과 구별되는 독자적인 법리에 의해 규율되어야 한다. 우선, 성립의 관점에서의 결정적인 지표는 법률상 원인 없이 급부가 이루어졌거나 법률상 원인이 후에 탈락하였다는 점에 있다. 특히 행정행위에 기해 私人에게 급부의무가 부과되고 그 의무의 이행으로써 급부가 이루어졌다면, 그 행정행위는 위법하더라도 당연 무효가 아닌 한 공정력이 있으므로 급부의 법률상 원인이 된다. 즉, 행정행위가 당연 무효이거나 사후적으로 취소ㆍ철회되어야 행정주체의 공법상 부당이득이 성립한다. 또한 행정주체의 반환범위에 있어서는, 민법상 부당이득규정 중 공법관계에 적합하지 않은 규정은 그 적용이 배제된다는 특수성이 있다. 즉 행정의 법률적합성 원칙을 감안할 때, 행정주체는 私法상의 책임보다 가중된 책임을 져야 한다. 민법에서 수령자는 급부수령시 법률상 원인의 흠결을 안 경우에만 현존이익 부존재 항변을 하지 못하지만(민법 제748조), 행정주체는 어느 경우에서든 私人에 대하여 현존이익 부존재 항변을 원용할 수 없고, 비채변제 항변도 원용할 수 없다. 또한 행정행위에 의해 행정주체가 부당이득을 얻은 경우, 행정주체는 공권력을 가진 우월한 지위에서 급부이행을 관철한 것이므로 법률상 원인 흠결에 관한 선의·악의 불문하고 급부를 수령한 시점으로부터 私人에게 법정이자를 지급할 의무가 있다고 할 것이다. 결국 행정주체의 공법상 부당이득 문제는 공법원리에 의해 규율되어야 할 공법사안이라고 할 것이므로, 私人은 공법상 부당이득반환을 구함에 있어서 행정주체를 상대로 당사자소송을 제기할 수 있을 것이다. 행정작용으로 인해 공법상 부당이득이 발생한 경우 ―부당이득반환청구소송은 그 행정작용에 대한 항고소송과 실질적으로 그 쟁점을 같이 하는 것이므로― 그 사안 해결을 위해서는 공ㆍ사익간의 형량ㆍ조정이라는 행정법 특유의 방법론적 사고가 필요하게 된다. 즉, 이를 당사자소송에 의할 때 사안이 보다 효율적전문적으로 적정하게 해결될 수 있고, 바로 여기에 공법상 부당이득 제도를 공법에 고유한 법제도로서 규율할 필요성이 존재한다.

Leistungen ohne Rechtsgrund und sonstige rechtsgrundlose Vermögensverschiebungen müssen rückgängig gemacht werden. Dieser Rechtsgedanke hat im bürgerlichen Recht seine Ausprägung in den Vorschriften über die ungerechtfertigte Bereicherung gefunden, aber im öffentlich-rechtlichen Bereich gibt es allgemeine Regelungen darüber nicht. Dieser Rechtsgedanke ist aber gültig nicht nur im zivilrechtlichen Bereich, sondern auch im öffentlich-rechtlichen Bereich als ein allgemeiner Rechtsgrundsatz. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ergibt sich also unmittelbar aus der Forderung nach der wiederherstellenden Gerechtigkeit, die den Ausgleich einer mit dem Recht nicht mehr übereinstimmenden Vermögenslage fordert. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch stellt nämlich ein eigenständiges öffentlich-rechtliches Rechtsinstitut dar und gilt als ein allgemeiner Grundsatz des Ver- waltungsrechts. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist zwischen dem Bürger und dem Verwaltungsträger sowie zwischen den Verwaltungsträgern untereinander möglich. Beim öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs des Bürgers gegen den Verwaltungsträger ist der entschiedende Merkmal, daß die Leistung ohne Rechtsgrund (sine causa) erfolgte, oder daß der Rechtsgrund später weggefallen ist. Wenn die Leistung durch den Verwaltungsakt festgesetzt wurde, bildet der Verwaltungsakt einen Rechtsgrund der Leistung, weil er trotz seiner Rechtswidrigkeit rechtswirksam ist. Der Erstattungsanspruch entsteht aber, wenn der ihr zugrundeliegende Verwaltungsakt nicht mehr gültig ist, oder wenn －falls kein Verwaltungsakt besteht － keine Rechtsnorm die Vermögens- verschiebung rechtfertigt. Die Verselbstständigung des öffentlich-rechtlichen Erstattungs- anspruchs gegenüber dem Bereicherungsanspruch im Bürgerlichen Ge- setzbuchs führt dazu, daß keine Bestimmungen des Bereicherungsrechts unmitellbar anzuwenden sind. Zunächst beim öffentlich-rechtlichen Er- stattungsanspruch des Bürgers gegen den Verwaltungsträger ist für eine entsprechende Anwendung des § 742 KBGB (Kenntinis der Nichtschuld) kein Raum. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung hat hier Vorrang. Es ist eine wichtige Streitfrage, ob der in § 748 Abs. 1 KBGB (Wegfall der Bereicherung) zum Ausdruck kommende Rechts- gedanke auch im öffentlichen Recht zum Tragen kommen kann. Im Zivilrecht kann der Empfänger sich nur dann nicht auf Bereicherungs- wegfall berufen, wenn er beim Empfang der Leistung den Mengel des rechtlichen Grundes positiv gekannt hat. In der Betrachtungsweise des eigenständigen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs muß dagegen versucht werden, den Gedanken des Bereicherungswegfalls durch Prin- zipien des öffentlichen Rechts aufzufangen. Einem rechtsgrundlos be- reicherten Verwaltungsträger wird die Berufung auf den Wegfall der Bereicherung versagt, und zwar einerseits auf Grund des Prinzips der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, andererseits im Hinblick darauf, daß eine Entreicherung der öffentlichen Hand tatsächlich nicht vorliegt. Auch für die Verzinsungsfrage unterscheidet sich der Erstattungs- anspruch vom Bereicherungsrecht des Bürgerlichen Gesetzbuchs. Im bürgerlichen Recht erbringt also der Leistende aus freiem Entschluß seine rechtsgrundlose Leistung; demgegenüber entstehen die Vermögens- verschiebungen im öffentlichen Recht grundsätzlich unter der Regie der Verwaltung. Denn die Verwaltung darf nicht nur － wie dem einzelnen im Privatrecht － die Leistungen, deren Unrechtmäßigkeit sie kennt, nicht fordern, sondern sie ist darüber hinaus auch verpflichtet, erst dann Leistungen anzufordern, wenn sie von deren Rechtmäßigkeit überzeugt ist. Aus dieser besonderen Verantwortlichkeit ergibt sich eine Zinspflicht der Verwaltung ohne Rücksicht auf ihre Kenntnis von der Rechts- widrigkeit ihrer Forderung. Die Verwaltung ist nämlich im allgemeinen vom Zeitpunkt der Fälligkeit an zur Zinsleistung verpflicht. Schließlich muß der Bürger den ihm zustehenden Erstattungs- anspruch im Wege der Leistungsklage vor dem Verwaltungsgericht geltend machen. Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch des Bürgers gegen den Verwaltungsträger ist also eine öffentlich-rechtliche Ange- legenheit, die nach dem öffentlichen Recht geregelt werden muß. Im zivilrechtlichen Bereich ist es die Hauptsache, private Interesse zu er- wägen. Für die Rechtsfindung im Verwaltungsrecht ist aber die Kon- kurrenz zwischen öffentlichem und privatem Interessen entscheidend, welche letzten Endes durch die Interessenabwägung gelöst werden kann und muß. Aus diesem Grund hat das Verwaltungsrecht seine eigene Rolle und Existenzberechtigung.