미디어 정책결정 과정의 네트워크 구조분석

Abstract

이 연구는 미디어법 개정관련 정책논쟁 사례를 대상으로 우리나라 미디어 정책결정과정의 네트워크 구조를 분석해보고자 하였다. 연구의 분석틀 정립을 위해 실제 정책사례들을 대상으로 정책네트워크 구조를 실증 분석한 연구들을 검토해보았다. 기존 사례 검토결과, 정책행위자들 사이의 상호작용을 통한 정책산출에 큰 영향을 미치는 구조적 요인은 네트워크의 중심에서 다양한 행위자들의 이해관계를 조정하고 중재하는 정책중개자(policy broker)의 존재였다. 이 연구는 정책네트워크의 중심에서 상반되는 이해관계를 조정하는 중재적 행위자가 없는 상태를 정책네트워크의 중심공동화(hollow core)구조로 개념화하고, 이 개념을 토대로 실증 분석결과에서 나타난 정책네트워크들의 내부구조를 폐쇄적 집중화, 개방적 집중화, 개방적 공동화, 양극형 공동화 등 4가지로 유형화하였다. 미디어법 개정 과정을 정책이슈의 전개과정에 따라 4시기로 구분하여 분석한 결과, 정책네트워크의 내부구조는 이 연구의 이론적 전제와 같이 중심 공동화 현상을 드러내고 있었다. 제1시기 정책네트워크는 중재적 행위자가 존재하지 않는 가운데 반대투쟁 집단, 개정지지 집단, 교류집단으로 분화된 개방적 공동화 형태를 보이고 있었다. 하지만 한나라당의 미디어법 개정안 발의 이후 2~4시기 정책네트워크는 찬반진영으로 분화된 명확한 양극형 공동화 구조로 변화하였다. 이는 미디어법 개정관련 정책네트워크의 기능이상(mal-function)으로 인해 기존의 정책사례에서도 쉽게 찾아볼 수 없는 극심한 갈등양상이 나타났음을 의미한다. 미디어법 개정관련 정책네트워크가 양극형 공동화 구조를 보이게 된 원인은 다음과 같다. 첫째, 정권교체 이후 전개된 대대적 방송구조개편 시도이다. 이명박 정부는 출범초기부터 신문법 대체입법, 신문방송 겸영 허용, 공영방송구조 개편 등 미디어 영역에 지각변동을 초래할만한 사안들을 일시에 쟁점화하였다. 이는 공공성을 기치로 제반 사회운동 세력의 결집을 유발하였다. 둘째, 정책행위자들의 일방향적, 갈등적 상호작용 전략이다. 정부여권은 주로 비공개 논의와 강행처리, 여론전 등의 전략을 활용하였고, 반대진영은 집회, 시위, 투쟁 등 물리적 수단과 여론전으로 대응하였다. 셋째, 정책중개자(policy broker)의 부재이다. 미디어법 개정과정에서 방송통신위원회, 국회, 학계, 시민사회 등의 정책행위자들은 대립적인 이해관계를 조정하는 중재기능을 수행하지 못했다. 넷째, 정책네트워크 내 상호작용 채널의 단절현상이다. 정책네트워크 내부구조 분석결과, 2~4시기에 걸쳐 찬반 진영 정책행위자들 사이의 상호작용 채널은 심각한 수준의 단절 양상을 드러내고 있었다. 다섯째, 정책적 판단기준의 부재이다. 미디어법 개정 논쟁에서 신문방송 겸영 여부를 판단하기 위한 핵심 쟁점은 여론독과점 이라는 개념이었다. 하지만 정책적 판단기준의 부재로 인해 여론독과점 개념은 대중적 선전구호로 활용되며 사회의 이념적 대립을 심화시켰다.