정부보증제도의 재정위험에 관한 연구

Abstract

이 논문은 정부보증제도, 그 중 특히 최근 우리나라의 급속한 고령화 추세에 대응한 정책수단의 하나로 현재 시행 중인 정부보증 역주택저당대출제도의 재정위험을 정의하고 이를 계량적으로 추정해 보고자 하는 연구이다. 동 제도는 정부가 간접적인 민간 지원수단으로 널리 활용하고 있는 정부보증제도의 형태를 가지고 있다. 그런데 정부보증제도는 지원 당시에는 직접적인 지출이 발생하지 않음으로써 정부회계 상 그 비용이 명시적으로 드러나지 않으나, 경제상황의 변화에 따라 실제 지출의 시점과 규모가 크게 달라질 수 있음으로 해서 잠재적인 비용이 매우 클 수 있는 정책수단이다. 이는 과거 1997년 외환위기와 2008년 금융위기 사태에서도 여실히 드러난다. 한편 외국에서는 이미 이러한 위험성을 인식하고 정부보증제도로부터 발생할 수 있는 비용의 크기를 측정, 정부회계에 반영하고자 하는 노력이 지속되어 왔다. 그러나 우리나라에서는 최근에서야 국가회계법, 국가회계기준이 도입됨으로써 잠재적인 정부채무인 정부보증채무를 계량적으로 측정, 정부회계에 반영하고자 하는 노력들을 기울이고 있다. 하지만 최근까지도 실제 정부보증채무의 크기를 측정하기 위한 이론적ㆍ실제적 연구는 극히 미미한 수준이다. 이 논문의 소재가 되는 정부보증 역주택저당대출제도는 그간 사용되어 온 통상적인 정부보증제도와 비교해 분석의 소재로서 두 가지 중요한 의미를 가지고 있다. 첫째, 이용대상의 광범위성으로 인한 큰 정책효과이다. 이 제도는 국내에 거주하는 60세 이상 1주택 소유의 고령자 전체를 대상으로 하고 있다. 때문에 향후 고령화 현상이 심화되고, 노후소득보장수단이 불충분한 우리나라의 현실에서 동 제도를 통한 주택자산의 유동화는 고령자 개인의 소득 뿐만 아니라 국가 경제적으로도 커다란 영향을 미칠 가능성이 있다. 둘째, 이 제도가 가진 예측하기 곤란한 재정위험의 크기이다. 이 제도는 효과가 큰 만큼 일반적인 정부 신용보증제도와는 비교할 수 없을 만큼 큰 재정위험을 초래할 가능성이 있다. 보증이용기간이 이용자 가입시점으로부터 사망시점까지로 매우 장기이고, 재정위험을 야기할 수 있는 주요 변수들이 정부의 직접적인 통제 범위 밖에 놓여 있음으로 해서 이 제도와 관련해 향후 정부가 어느 정도의 재정부담을 지게 될 것인지에 대해 국내외적으로 큰 관심의 대상이 되고 있으나, 실제로 그 크기를 측정하여 제시한 연구는 현재까지 존재하지 않는다. 본 연구자는 이러한 인식에 기초해 금융경제학에서 최근 널리 사용되고 있는 Option Pricing 접근법에 기초해, 현재 우리나라에 운영하고 있는 정부보증 역주택저당대출제도로부터 발생할 가능성이 있는 실제 재정위험의 크기를 추정해 보고자 하였다. 이 방법론은 민간 금융기관의 재무적 위험을 측정하고 관리하기 위한 수단으로 이미 널리 활용되고 있으며, 2000년대 이후 IMF 등 국제금융기구에서도 기존의 거시계량모형에 의한 국가부채비율 중심의 재정위험 분석이 가진 한계점을 극복하기 위한 방안으로 적극 활용을 모색해 오고 있다. 이 논문에서는 역주택저당대출을 연구 소재로 한 기존의 연구들에서 주목하지 않았던 여러 가지 현실적인 위험요인들과, 실제 제도의 운영과정을 분석에 반영시킴으로써 매우 현실적인 결론을 도출하고자 시도하였다. 그리고 분석결과 기존의 연구들에서 규명하지 못했던 이 제도가 가진 재정위험의 크기와 함께, 재정위험을 야기하는 여러 위험요인들과 그 영향의 정도를 확인할 수 있었다. 아울러 이러한 분석결과에 기초하여 이 제도에 대한 위험관리의 필요성에 대해 역설하는 한편 현 시점에서 생각해 볼 수 있는 구체적인 방안들에 대해서도 제시해 보고자 하였다. 이 논문의 전체적인 구성은 다음과 같다. 제 1 장에서는 먼저 최근 전 세계적으로, 그리고 우리나라에서도 중요한 이슈가 되고 있는 정부 재정의 문제와 함께, 효율적 재정관리를 위한 제도적인 기초로서의 신뢰성 있는 정부회계 시스템 구축을 위한 우리 정부의 움직임에 관해 이야기하고 있다. 그리고 이와 관련한 이슈로서 정부보증제도로부터 발생하는 비용의 측정문제를 소개하고, 그 중 특히 왜 정부보증 역주택저당대출제도에 대한 비용측정문제가 중요한 문제인지에 관해 설명함으로써 연구의 배경과 주제, 대상, 목적, 그리고 전반적인 논문의 분석틀에 관한 논의를 시작하고 있다. 제 2 장에서는 이 논문의 소재를 바라보는 거시적인 관점으로서의 재정위험에 관한 논의를 선행연구에 대한 검토로부터 시작하고 있다. 재정위험이라는 개념에 대해 아직까지 어떠한 명확한 정의도 존재하지 않는 바, 본 장에서는 기존의 연구들이 어떠한 관점과 방식으로 국가수준-정부보증제도수준에서 재정위험을 정의해 왔는지를 살펴봄으로써 이 연구의 소재에 적용할 재정위험의 개념을 도출하기 위한 이론적인 기초를 마련해 보고자 하였다. 제 3 장에서는 앞 장에서의 논의를 바탕으로 금융경제학에서 이야기되는 일반적인 위험의 개념과 측정방법론, 그리고 측정지표에 대한 논의로부터 출발하여 정부 차원으로 확장된 위험개념인 재정위험의 개념과 적절한 재정위험의 측정지표를 제시함으로써 뒤에서 이루어질 본격적인 분석의 토대를 제공하고자 하였다. 제 4 장에서는 우리나라에서 정부보증제도가 가진 중요성을 국내 보증시장의 데이터를 통해 제시하는 한편, 이 논문의 소재가 되는 정부보증 역주택저당대출제도의 구체적인 내용에 대해 상세히 설명코자 하였다. 그리고 일반적으로 논의되어 온 이 제도와 관련된 위험요인들을 살펴보고, 그러한 위험성에도 불구하고 이 제도가 도입된 배경과 그 정책적인 중요성에 대해서도 언급하였다. 제 5 장에서는 역주택저당대출제도의 위험을 주제로 하여 수행된 기존의 연구들의 내용과 현 제도의 운영구조로부터 재정위험을 야기할 것으로 생각되는 위험요인들을 확인하고, 이들 요인들이 가진 개별 특성에 관해 세밀한 검토를 시도하였다. 그리고 이를 통해 이 논문이 가진 기존연구들과의 차별성 또한 부각될 수 있도록 하였다. 제 6 장에서는 앞 장에서의 개별 위험요인들에 대한 검토결과를 바탕으로 개별 위험요인들에 대한 적절한 확률모형화와 함께 이들이 가진 특성으로부터 위험요인이 적용될 이용자 집단을 구획화하였으며, 이를 바탕으로 다수의 회차에 걸친 몬테카를로 시뮬레이션을 통해 정부보증 역주택저당대출제도로부터 발생가능한 총량적인 재정위험의 크기를 추정코자 하였다. 아울러 최근 금융위기로 인해 강조되고 있는 위기상황 시나리오 분석을 수행해 봄으로써 정책결정자 입장에서 필요로 할 것으로 예상되는 보다 적실성 있는 정보를 산출하는 한편, 기존의 연구들에서 내린 결론과의 차이점으로부터 이 논문이 가진 의의를 부각시키고자 하였다. 제 7 장에서는 이러한 분석결과에 기초하여 이 제도에 대한 위험관리방안에 대한 적극적인 모색의 필요성에 대해 강조하는 한편, 이 제도의 장기지속성을 강화하기 위한 여러 가지 현실적인 방안들을 제시해 보고자 하였다. 그리고 제 8 장에서는 앞서 이루어진 전반적인 논의를 요약하는 한편 이 논문이 가진 한계와 향후 연구과제에 대해 언급함으로써 글을 마무리 하고 있다.

This Thesis is a trial to define and estimate numerically the fiscal risk underlying in the government guarantee program for reverse mortgage in Korea. The program adopted as a policy tool to copy with rapidly aging Korean society, takes the form of government guarantee program. Government guarantee does not require explicit expenditure the time when the support for policy target groups are provided. This is why real costs accompanied by guarantee programs are sometimes hidden on the government balance sheets. However as economic condition changes, fiscal burden to be brought by this implicit subsidy tools can be unexpectedly enormous. Financial crises in 1997 and 2008 show the cases clearly. Meanwhile, in other countries, continuous efforts to measure and reflect the implicit costs upon the government balance sheets has been made for a long time. On the other hands, in Korea this kind of attempts are made only recently with the introduction of National Accounting Law and Standard. However, theoretical and practical researches on how to measure the implicit debt are still absurdly meager. The government guarantee program for reverse mortgage in Korea(Jutaekyeungeum), the subject of this thesis has two important meanings as a government policy tool. First, its extensive policy effect due to the wide range of its potential user group. Anyone above 60 years old and has only one housing can make use of it. As aging phenomenon progresses, coupled with insufficient social safety net, liquidation of housing assets through this institutional device might bring huge impact on the national economy as well as the income level of older age group in Korea. Second, its fiscal risk is hard to predict as of now. As with its potentially large policy effect, it might bring about fiscal risk which is incomparable to usual credit guarantee programs. With the loan term being extended to the life time of borrowers, major risk factors which are not under the control of the government can cause unanticipated large fiscal risk. Though its potential budgetary burden is a hot issue in the policy world, researches presenting numerical result about it does not exist until now. In this study, option-pricing approach is employed to estimate fiscal risk immanent in this program. This methodology is already widely used to estimate and manage financial risk in private firms. Recently its superiority over traditional macro-econometric approach in measuring fiscal risk at national level is being spotlit and its application is intensively being sought. In this study, many institutional risk factors not attended in previous studies were reflected to derive a more realistic conclusion. In the process, concrete fiscal risk volume as well as the degree of influence of each risk factors on it could be identified. Also based on the result, the necessity for risk management for the program was emphasized and various measures to alleviate the risk were presented. The structure of this thesis is as follows. In chapter 1, latest Korean government's efforts for efficient budget management based upon reliable fiscal accounting system are accounted for. Also shadowy costs incurred by government guarantee are elaborated as a related issue. And then the gravity of reverse mortgage guarantee program is explained in respect of its costs. On the basis of all these arguments, the backgrounds, subject, objectives and the overall theoretical framework of this study are suggested. In chapter 2, discussion on the concept of fiscal risk is initiated from surveys on previous related academic works. Up to now, generally accepted definition of fiscal risk does not exist. By examining how the concept of fiscal risk were formulated in previous ones, theoretical basis for the concept of fiscal risk to be used in this study were pursued. In chapter 3, upon the foundation of previous two chapters, the definition of fiscal risk and its measuring indicators induced from general risk management theories in financial economics are presented. In chapter 4, current situations in Korean domestic guarantee market are adumbrated with emphasis upon the role played by the government in it. A detailed account on the government guarantee program for reverse mortgage in Korea is provided after that. Major three risk factors often mentioned are discussed relatively in detail and the political background and importance which have led to the introduction of this program notwithstanding its potential fiscal burden are also put forth. In chapter 5, extensive investigation into actuarial and institutional risk factors mentioned in previous works is conducted. Anticipatable ones that can be identified from the actual operation process are also reviewed. Based upon these examination, the risk factors that should not be overlooked regarding study's objectives are manifested. In the meanwhile, the distinction of this study from previous ones are also clarified. In chapter 6, modeling of individual risk factors as stochastic variables and segmentation of user group by their significant characteristics are implemented. Monte Carlo simulation method are used to estimate the total risk volume for the reverse mortgage guarantee program thereafter. Also stress testing by hypothetical scenario method are also executed to produce more relevant information for policy makers. With the conclusion in this study running counter to those of previous researches, reasons are also expatiated on. In chapter 7, Upon the analysis result, the necessity for careful risk management for this program is accentuated. Several practical alternatives to improve the sustainability of the program are also presented. In chapter 8, the summary of above chapters, limitation and yet-to-be solved problems are mentioned.