국책사업 성공요인에 대한 연구

Abstract

우리나라 경제발전사는 국책사업의 발전과 그 궤를 같이 한다고 말 할 수 있을 정도로 관(官) 주도, 정부(政府) 주도의 성장전략으로 발전을 이룩했다. 그 중심에는 정부와 민간 사이의 중간자 역할을 수행했던 공기업의 역할과 함께 그러한 공기업이 추진한 국책사업이 있었기에 가능했다. 하지만 아쉽게도 국책사업이 국가경제 발전에 큰 역할을 수행했음에도 국민들이 국책사업을 바라보는 시선은 부정적인 경우가 많았다. 이는 성공보다는 실패한 사례가 집중적으로 언론에 부각되어 노출되었기 때문이며, 국책사업에 대한 국민들의 기대 또한 상당해 실패에 대한 실망감이 증폭되었기 때문이었다. 본 연구에서는 국민들의 기대감이 크고 전체 사회적 후생 증가에 영향을 미치는 국책사업이 성공하기 위해서는 어떠한 요인이 필요하며, 이를 실증적으로 분석하기 위한 사례로써 인천공항 3단계 건설 사업을 제시했다. 이를 위해 먼저 선행연구 분석을 통해 실패 및 성공사업을 고찰했으며, 이를 통해 국책사업 실패 및 성공요인을 도출했다. 먼저 선행연구를 통해 도출된 국책사업 실패요인은 환경적 요인(지대추구, 정치사업 등), 제도적 요인(형식적 견제장치 등), 행태적 요인(계획오류 등)으로 구분 할 수 있었으며, 국책사업 성공요인은 사업의 합목적성 확보(공익 부합여부)와 절차적 정당성 확보(객관적 검증제도, 협력적 거버넌스 등) 측면으로 구분 할 수 있었다. 이러한 실패 및 성공요인들을 인천공항 3단계 건설 사업에 적용하여 살펴본 결과 먼저 실패한 국책사업에서 나타났던 지대추구, 계획오류, 제도적 견제장치(예비타당성 조사 등) 미흡 등의 실패요소가 3단계 건설사업에서는 부정적으로 표출되지 않았으며, 사업으로 인한 사회적 후생증대, 목표에 의한 사업관리, 추진과정에서의 이해관계자 참여를 통한 다양한 검증절차 확립 등이 강점요인으로 나타났다. 또한 성공한 국책사업 에서 나타났던 사업의 합목적성과 절차적 정당성 확보 측면도 인천공항 3단계 건설 사업에는 긍정적으로 작용되었다. 사업의 합목적성 측면에서는 1990년 공항건설 당시부터 현재까지 보수, 진보 정권에 관계없이 사업이 지속되고 있는 점을 감안 할 때 사업 타당성이 확보되었다 볼 수 있었으며 현재까지 안정적 운영을 지속하여 정책적 효과성 측면에서도 좋은 평가를 받고 있는 것으로 나타났다. 절차적 정당성 확보 측면에서는 公社의 의사결정을 객관적인 외부시각 으로 검증 할 수 있는 제도적 장치가 여러 단계로 구축되어 있었고, 다양한 이해관계자 또한 사업단계 별로 충분한 피드백을 제공하고 있었다. 아울러 단순히 피드백에만 그치는 것이 아니라 실제 의견이 기본계획에 반영되어 수정 고시 되는 등의 의사결정 및 협력체계가 잘 구축되어 있었다. 앞서 설명한 성공한 국책사업의 두 가지 특징인 사업의 합목적성, 절차적 정당성 확보 이외에도 인천공항 3단계 건설 사업은 원활한 사업추진을 위한 긍정적인 요인들을 보유하고 있었다. 그것은 바로 학습-실행 메커니즘 구축인데, 과거에 추진되었던 건설 및 운영과정에서 발생한 미흡한 점을 끊임없이 학습하고 차기 사업에 반영시키는 실행 프로세스가 존재했으며 실제 터미널 시설설계 및 운영에 동 사항이 반영되어 서비스 개선에 활용되었다. 본 연구의 정책적 함의는 크게 3가지로 제시될 수 있다. 국책사업이 성공하기 위해서는 왜 사업을 해야 하는지, 사업을 통해 국민편익이 얼마나 증대되는지를 판단하는 사업의 합목적성 확보, 이러한 사업의 합목적성을 강화하고 외부적 시각으로 사업을 평가하고 바라보는 절차적 정당성 확보 그리고 과거 동일 혹은 유사 사업에 대한 충분한 학습을 통해 실패의 전철을 밟지 않는 학습-실행 메커니즘 구축이 바로 그 것이다. 마지막으로 사업의 합목적성은 시대적 가치에 따라 변화는 동태적 개념이므로, 합목적성도 국책사업 성공에 중요한 요인이지만 향후 절차적 정당성 측면에서 좀 더 깊게 사업을 고찰한다면 협력적 거버넌스가 확대되는 시대 흐름에 부합되는 좀 더 의미 있는 연구결과를 도출할 수 있을 것이다.

Korea's economic development history has achieved development through government-led growth strategies to the extent that it can be said that it is in line with the development of national project. At its core was the role of public corporations, which played the middleman role between the government and the private sector, as well as national project promoted by such state-run companies. Unfortunately, however, the public has often taken a negative view of national project, even though they played a big role in the development of the national economy. This was not because of success, but because the media was heavily exposed to the failed cases, and the public's expectations for national project were considerable, leading to mounting disappointment over the failure. In this study, the third stage construction project at Incheon International Airport was proposed as an example of how the government needs to succeed in a national project that has high public expectations and affects the overall increase in social wellbeing. To this end, the government first considered failure and success projects through prior research analysis, and derived the factors for failure and success of national project. First, the failure factors of the national project, which were derived through prior research, could be divided into environmental factors (e.g., zone pursuit, political projects,etc.) and institutional factors (type checking devices, etc.) and behavioral factors (planning errors, etc.) while the success factors of the national project could be distinguished by securing the project's relevance (objective verification system, cooperative governance, etc.). The application of these failures and success factors to the third stage construction project at Incheon International Airport revealed that the failure factors, such as rent seeking, planning fallacy, the lack of institutional check-up system(such as a preliminary feasibility study), were not negatively expressed in the third stage construction project, and the establishment of various verification procedures through the social welfare increase due to the project, management of the project by the goal, and participation of stakeholders in the project. Also, the feasibility and procedural justification aspects of the project, which were shown in the successful state project, were positively influenced by the Incheon International Airport's third stage construction project. In terms of project relevance, it has been shown that project feasibility has been secured considering that the project has continued to be carried out regardless of the conservative and liberal administrations since the airport was built in 1990, and that the project has been well received in terms of policy effectiveness as it has continued its stable operation to date. In terms of securing procedural legitimacy, institutional devices were built in several stages to verify Incheon International Airport corporation's decision with objective external vision, and various stakeholders were also providing sufficient feedback at each stage of the project. In addition, the decision-making and cooperative system was well established, with actual opinions reflected in the basic plan and revised. In addition to securing the project's relevance and procedural legitimacy, the two characteristics of the successful national project described earlier, the Incheon International Airport's third stage construction project had positive factors for the smooth promotion of the project. It was the establishment of a learning-execution mechanism, in which a continuous learning process existed to reflect the deficiencies of the construction and operation processes that had been implemented in the past and the implementation process was reflected in the actual design and operation of the terminal facilities and was utilized for the improvement of the actual service. The policy implications of this study can be presented in three main ways. They include securing the project's relevance in determining why the national project should be successful, how much people's benefit is increased through the project, securing procedural justification for enhancing the project's relevance and assessing and viewing the project from an external perspective, and establishing a learning-practice mechanism that does not follow in the footsteps of failure through sufficient learning of the same or similar projects in the past. Finally, since the relevance of the project is dynamic, it is important for the success of the national project, but further consideration of the project in terms of procedural justification in the future may lead to more meaningful research that conforms to the trend of the era in which cooperative governance is expanded.