국립대 거버넌스 제도에 대한 대학의 형식적 순응 현상 분석

Abstract

This study employs neo-institutionalism and the concepts of 'isomorphism' and 'decoupling' to examine whether the government's National University governance system achieved its intended policy effect. Through an analysis of the presidential election system, the incorporation and board of directors, the university council and the faculty, this study also provides recommendations for developing policies that reform the governance of national universities. In doing so, it considers the fundamental causes of formal conformity by looking at the consciousness and organizational culture of the members of national universities. The findings of this paper can be summarized as follows: First, the results of the National University's survey on the governance of national universities showed that despite the federal and Ministry of Educations governance systems, which sought to reduce the influence of professors and increase the influence of presidents and executive members, members of national universities still recognize that professors and faculty members wield the greatest influence in university decision-making. Second, after examining the isomorphism process of each system, the presidential election system and the university council had to go through coercive isomorphism, the professors' association had to go through normative isomorphism, and the national university incorporation was expected to be a mimetic isomorphism. As a result, only two universities incorporated. In addition, even with the same coercive isomorphism, financial support and evaluation are more powerful isomorphism methods than legalization. Third, this study analyzed whether the presidential selection system, the operation of the board of directors, the university council, and the faculty were operating properly, i.e. adapting only in a perfunctory manner. As a result, this paper identified that the presidential election system has virtually no invitation to the president, that it severely restricts the participation of outside members, and that the president's election system is being transformed by adding direct election elements to the indirect election system. In the case of the Board of Directors, many of the board members were professors. The Board of Directors was operated passively in that the review and resolution issues were ceremonial and formal. The results of the board's review and resolution showed that the board operated passively as most of the original bills were passed. In the case of the university council and the professors association, the study found that the organization was also designated as a higher organization and that the university council was not operating properly. Additionally, the faculty meeting functioned as a substantial voting body, and most universities were not disclosing the minutes of the meeting. Fourth, the formal adaptation of the university to each of these systems into a strategy showed that universities used various strategies such as avoidance, control, compromise and defiance. Here too, it was found that when it comes to financial support, universities tend to utilize passive strategies, such as "avoidance" or "compromise, and more active strategies, such as "defiance" and "control." Finally, reasons for why universities are so formally compliant with the governance system can be divided into the following: 1) the organizational and cultural aspects of the university; 2) the perception of the university members' governance system; and 3) the overall perception of higher education among university members. With regards to the organizational and cultural aspects of universities, this paper confirmed that the lack of practical authority of the university president and a culture of university organization that is centered on: professors; political college culture; compassion and complacency; the professor's consciousness as a "professor"; and professors selfishness in majors, all block the establishment of the governance system. The perception of the governance system among university members shows that changes in the role of the country have changed from loose governance to strict supervision. Furthermore, resistance to short-term performance-oriented governance reform policies without long-term vision when coupled with uniform governance systems that do not take into account university-specific characteristics, and the introduction of coercive policies by the external stakeholder, come to hinder the establishment of a governance system. Finally, in terms of the overall perception of higher education among university members, the difference in perception of the role of "professor," the difference in perception of "university democracy," the lack of a national university's purpose and operational philosophy, and a changing sense of the professor's mission were seen as obstacles to a successful governance system operation. Based on the results of this study, this paper aims to make the following policy suggestions. First, the current short-term achievement-oriented, uniform, coercive pursuit of higher education policy should be avoided, and diversified policies should be prepared by universities alongside a long-term vision. Second, there is a need for a policy of national university characterization and active incubation based on discussions about the functions and roles of national universities. The government should clearly recognize the reality of national universities but spare no policies and endeavor to transform them into positive ones. The development of national universities on a long-term basis will be achieved when universities make specific and active efforts, such as creating a differentiated university model by region and reorganizing their curriculum accordingly. Throughout these transitions, the government must actively support the finances accordingly. Most importantly, university members' efforts to change are required.

본 연구는 정부의 국립대 거버넌스 제도가 의도한 정책 효과를 거두었는지를 살펴보기 위해 신제도주의 이론의 동형화와 형식적 순응 개념을 차용하여 2000년 이후 국립대 거버넌스와 관련한 주요 제도로서 국립대 총장간선제, 법인화 및 이사회, 대학평의원회, 교수회를 분석하였다. 또한, 이러한 형식적 순응 현상에서 발견되는 구체적인 전략들을 살펴보고, 형식적 순응 현상이 발생한 근본적인 원인을 국립대 대학 구성원의 의식과 조직 문화에서 찾아봄으로써 향후 이를 고려한 국립대 거버넌스 개혁 정책을 마련하는 데에도 공헌하고자 하였다. 본 논문의 연구 문제와 그에 대한 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 국립대 거버넌스에 대한 국립대 구성원의 설문조사 분석 결과, 교수의 영향력 감소, 총장 및 집행부 영향력 증가를 꾀하였던 정부와 교육부의 거버넌스 제도에도 불구하고 국립대 구성원은 여전히 교수 및 교수회가 학내 의사결정에서 가장 큰 영향력을 행사하고 있다고 인식하는 것으로 나타났다. 둘째, 각 제도의 동형화 과정을 살펴본 결과, 총장간선제와 대학평의원회는 강제적 동형화를, 교수회는 규범적 동형화를 거쳤다. 국립대 법인화의 경우 모방적 동형화를 기대하였으나 결국 두 대학만 법인화 됨으로써 결과적으로 법인화에 있어 국립대 전체의 동형화에는 실패한 것을 알 수 있었다. 또한, 똑같은 강제적 동형화라 하더라도 재정 지원과 평가를 동원한 총장간선제가 법제화로 강제된 대학평의원회보다 더욱 효과적인 것으로 나타났다. 셋째, 총장선출제도, 이사회 운영, 대학평의원회와 교수회가 제대로 운영되고 있는지, 즉 형식적으로만 순응하고 있는지 분석하였다. 그 결과 총장선출제도는 총장 초빙이 실질적으로 거의 이루어지지 않는 점, 외부위원의 참여를 매우 제한하고 있는 점, 총장 선거 제도에 직선제적 요소를 가미하여 변형을 꾀하고 있는 점 등이 발견되었다. 이사회의 경우, 이사들이 상당수 교수 출신으로 이사회가 교수 중심으로 구성되고 있는 점, 심의·의결 안건이 의례적이고 형식적인 안건들이라는 점에서 이사회가 소극적으로 운영되고 있으며, 마지막으로 이사회 심의·의결 결과를 살펴본 결과 원안 통과가 거의 대부분이어서 이사회가 매우 수동적으로 운영되고 있다는 것을 확인할 수 있었다. 대학평의원회와 교수회의 경우 조직도 상 교수회가 상위기구로 명시되어 있다는 점, 대학평의원회가 실제적으로 제대로 운영되지 않고 있다는 것, 교수회가 실질적인 의결기구로 기능하고 있다는 점, 대부분의 대학이 대학평의원회 회의록을 공개하고 있지 않다는 점 등을 발견할 수 있었다. 넷째, 이러한 각 제도에 대한 대학의 형식적 순응 현상을 전략으로 유형화한 결과 대학들은 회피, 조종, 타협, 반항 등의 전략을 다양하게 활용하는 것을 알 수 있었다. 재정 지원과 관련된 경우 주로 회피나 타협 등 수동적인 전략을 활용하는 반면, 그 외에는 반항이나 조종 등 좀 더 적극적인 전략을 구사하는 것이 발견되었다. 마지막으로, 대학이 왜 이처럼 거버넌스 제도에 대해 형식적으로 순응하는지 그 원인을 대학의 조직·문화적 측면, 대학구성원의 거버넌스 제도에 대한 인식의 측면, 대학구성원의 고등교육 관련 전반적 인식의 측면으로 나누어 살펴보았다. 대학의 조직·문화적 측면에서는 총장의 실질적 권한 미비와 교수 중심의 대학 조직 문화, 정치적 대학 문화, 온정주의와 무사안일주의, 교수의 직업인으로서의 의식, 전공 이기주의가 거버넌스 제도의 정착을 가로막는 것으로 확인되었다. 대학구성원의 거버넌스 제도에 대한 인식에서는 국가의 역할 변화가 과거 느슨한 지배에서 엄격한 감독으로 바뀌었다는 점, 장기적 비전 없는 단기적 성과 중심의 거버넌스 개혁 정책에 대한 반발, 대학별 특성을 고려하지 않은 획일화된 거버넌스 제도, 외부에 의한 강압적 정책 도입 등이 거버넌스 제도의 정착을 방해하는 것으로 나타났다. 마지막으로 대학구성원의 고등교육 관련 전반적 인식에 있어서는 교수의 역할에 대한 인식 차이, 대학 민주주의에 대한 인식 차이, 국립대 설립 목적과 운영 철학 부재, 교수의 사명감 변화 등이 성공적인 거버넌스 제도 운영의 걸림돌로 작용하고 있음을 알 수 있었다. 이상 연구 결과를 바탕으로 본 논문은 다음과 같은 정책적 제언을 하고자 한다. 첫째, 지금과 같은 단기적인 성과 중심의 획일적이고 강압적인 고등교육 정책 추진은 지양하고, 장기적인 비전을 가지고 대학별로 다양화된 정책이 마련되어야 한다. 둘째, 국립대의 기능과 역할에 대한 논의를 바탕으로 한 국립대 특성화와 적극적인 육성 정책이 필요하다. 정부는 국립대의 현실을 명확히 인식하되 이를 긍정적인 방향으로 변화시킬 수 있는 정책과 지원을 아끼지 말아야 한다. 대학은 지역별로 차별화된 대학 모델을 만들고 이에 맞게 교육과정을 개편하는 등의 구체적이고 적극적인 노력을 기울이고 정부가 이를 위해 적극적으로 재정을 지원할 때 장기적인 차원에서 국립대의 발전 또한 이루어질 수 있을 것이다. 마지막으로 무엇보다 스스로 변화하고자 하는 대학 구성원의 노력이 요구된다. 시대의 변화에 따라 대학의 가치도 변화할 수 있음을 받아들이고 지금의 시대에 대학이 발전하기 위해 바꾸어야 할 조직 문화는 어떤 것인지 진단하고 개혁함으로써 변하는 사회를 좇는 데 급급할 것이 아니라 대학이 변화를 선도할 수 있는 역할을 할 수 있도록 해야 할 것이다.