1960년대 한국의 대일청구권 및 '경제협력' 교섭 연구

Abstract

본고는 1960년대 청구권자금의 사용과 무역불균형 개선 문제를 둘러싼 한일 두 정부의 교섭과정을 살펴보았다. 한일회담·협정으로 담지 못했던 양국의 상이한 입장이 교섭에서 어떻게 반복되고, 경제교류에 어떤 영향을 미쳤는지를 역사적 시각에서 조명하고자 했다. 20세기 전반, 35년간의 식민통치로 고통을 주고/받았던 양국은 패전/해방 후 꼭 20년 만인 1965년, 제 조약·협정을 체결하고 외교관계를 수립했다. 새로운 관계를 시작하는 마당의 그것은 서로 수긍할 수 있는 역사인식을 바탕으로 과거를 직시하고 적절히 청산해야 했다. 그러나 불행히도 양국은 과거를 바라보는 전혀 다른 시각을 좁히지 못한 채 국교를 정상화했다. 한일협정은 어떻든 과거를 매듭지은 현대한일관계의 출발점이었지만 동시에 14년간의 지난한 회담에서 이미 익숙히 보았던, 해묵고 낯익은 갈등의 두 번째 시작점이기도 했다. 대일청구권은 식민지지배에 대한 피해보상에서 연유하는 문제이다. 따라서 그것을 다룬 청구권회담·협정은 양국이 식민지지배의 문제를 어떻게 해결하고자 했는지를 보여주는 가늠자가 된다. 그렇지만 청구권에 관한 문제를 해결하고 경제협력을 증진할 것을 희망하여 유·무상자금 및 상업차관을 공여한다는 어정쩡한 결론은 역설적으로 이 문제를 양국이 과거사를 청산하지 못한 하나의 상징으로 만들었다. 불만과 아쉬움에도 불구, 국교 재개는 1950년대까지 극히 제한적이었던 경제교류를 활성화하는 계기가 되었다. 말도, 탈도 많았지만 여하튼 청구권자금은 협정대로 10년간 집행되었고 상업차관은 그 이상의 규모와 속도로 도입되었다. 1970년 전후로는 일본자본의 직·합작투자까지 들어오기 시작했다. 청구권자금과 대일경제협력은 막 2차 경제개발계획을 입안하고 본격적인 수출주도정책을 추진하며 고도성장의 초입에 들어섰던 한국경제에 적지 않은 종잣돈이 되었다. 본고가 주목했던 것은 이 부분에 대한 학계의 연구경향이나 사회적 평가가 앞서 한일회담·협정 체결까지의 그것과는 판이하다는 점이었다. 즉 위에 언급했듯 회담·협정에 대해서는 식민지지배를 제대로 청산하지 못한 이유와 원인, 과정 즉 역사적 측면에 초점을 둔 연구가 많고 평가도 그러한 기반에서 이뤄지는 경우가 많다. 반면 수교 후 청구권자금을 위시해 양국 경제관계에 대한 연구들은 대체로 자금 집행 및 교류의 결과·실적에만 관심을 두는 경향을 부인할 수 없다. 관련 개설서들이 한일회담은 과거사 청산에 미흡한 한계가 있었지만 청구권자금으로 경제성장을 뒷받침한 긍정적 측면도 있었다는 정도로 평가하는 것도 이러한 연구 성과를 반영한 것이다. 그렇지만 이것은 어딘지 개운치 않은 설명이라는 생각을 지울 수 없다. 본고는 수교 전후의 한일경제관계가 청구권회담·협정과 극히 밀접한 관계를 갖고 그로부터 시작한다는 점에서 단순한 경제관계로 봐서는 안 된다는 생각에서 출발했다. 즉 청구권 및 경제협력이란 용어가 상징하듯 회담에서 과거사 인식을 좁히지 못한 것은 비단 회담장에서의 대립으로 끝나지 않았다. 회담 이후 양국의 실제 교류, 청구권자금 집행 및 무역협상 등에서도 인식의 상위는 잠재했고, 여러 형태의 대립으로 계속 분출되었다. 요컨대 본고는 회담·협정으로 담지 못했던 양국의 상이한 인식과 입장이 경제교섭·교류에서 어떻게 반복되고, 어떤 영향을 미치는지를 역사적 시각에서 조명하고자 했다. 이것은 일차적으로는 청구권의 역사성을 관철하지 못한 회담·협정의 결과가 교류에 어떻게 반영되는지를 살펴보기 위한 것이다. 나아가 한국경제의 성장국면에서 대일경제관계가 어떠한 역할을 했는지, 보다 다각적인 접근을 모색하기 위한 기초 작업이 될 수도 있다. 이를 통해 국교정상화의 의미를 곱씹어보고자 했다. 수교 전, 1960년부터 1965년까지를 범위로 한 본문 二장에서는 우선 경제협력의 논리에 따라 양국이 자금의 명목은 뒤로 한 채 금액을 우선하는 방식으로 청구권 문제를 해결한 과정을 보았다. 그렇지만 이것은 극히 불완전한 합의였고, 김종필-오히라 정치회담 이후에도 여전히 대립이 계속되었음을 세목교섭과 자본재 연불교섭을 통해 확인했다. 또 이 과정에서 한국이 무역불균형 개선 문제를 논의에 끌어들인 맥락을 살펴보았다. 이 장에서 강조하고자 한 첫 번째 논지는 세목교섭의 의미이다. 많은 선행 연구들은 청구권자금의 액수를 정치적으로 타결한 김-오히라 합의에서 분석을 끝냈다. 이후의 교섭은 경제협력의 세부절차에 불과하다고 생각했기 때문이다. 그러나 세목교섭은 용어 그대로 단순한 세부절차에 대한 협상은 아니었다. 세목교섭의 주요 쟁점은 실시계획의 작성주체, 계약의 효력발생, 구매방식과 주체 등으로 실상 자금 사용의 주도권을 다툰 것이었다. 그리고 이것은 자금의 성격을 청구권으로 볼 것인지 단순한 경제협력으로 볼 것인지의 차이에 기인한 것으로 김-오히라 회담에서 명목을 합의하지 못한 것과 관련 있었다. 둘째, 자본재 연불교섭의 의미이다. 먼저 강조하고자 한 것은 정부가 처음에는 先수교 後경제협력원칙을 표방했지만 이면에선, 특히 1963년 이후 선의의 민간자본은 도입한다는 것으로 방침을 바꾸고 적극적인 대일교섭을 벌였다는 점이다. 다음으로 연불로 도입하는 자본재들이 김-오히라 합의의 3항(민간상업차관)에 포함되는지를 둘러싸고 교섭과정에서 불거진 양국의 대립을 부각시키고자 했다. 수교 전에도 가능하다고 함으로써 시작된 연불도입 논의가 그 성격에 대한 양국의 상이한 생각으로 최종단계 논의의 진전을 막은 것은 극히 역설적이다. 동시에 소위 경제협력 방식의 청구권 해결구조가 얼마나 무책임한 것인지를 잘 드러냈다. 셋째, 정부가 진정한 경제협력은 무역불균형을 개선하는 것이라며 무역 문제를 끌어들인 맥락에 주목하고자 했다. 애초 경제협력이란 개념이 청구권 문제를 봉쇄-타결하기 위해 등장한 것임을 감안하면 이것을 무역 문제로 옮겨가고자 한 것은 한국의 의지이자 맥락이었다. 동시에 이 문제는 수교 후 양국 경제교섭의 현안이 된다. 특히 이에 대한 일본의 반응과 상호작용을 살펴봄으로써 양국의 동상이몽이 경제교류에 반영되는 양상을 잘 보여줄 수 있다는 점에 주목했다. 1965년부터 1967년까지를 범위로 한 三장에서는 한국정부의 청구권자금 사용구상과 초년도 집행교섭, 그리고 무역관계에서 불균형 개선 요구에 맞서 일본이 새로 환경정비 이슈를 들고 나온 과정을 살펴보았다. 이를 통해 전체적으로는 수교 후에도 양국의 대립이 거듭되었고, 한일협정 체결이 곧 국교정상화인지, 그것은 특정 시점이 아닌 과정으로 봐야 하지 않는지 질문을 던지고자 했다. 첫째, 청구권자금 교섭에서는 우선 정부가 작성한 실시계획의 총액과 내용이 교섭과정에서 삭감 및 수정되는 과정을 분석했다. 이를 통해 세목교섭에서 자금 사용의 자율성을 제한했던 요소들이 실제 자금 집행에 영향을 미쳤음을 확인했다. 사용상의 제약은 실시계획 합의 후 집행과정까지 이어져 결과적으로 정부의 가장 중요한 목표였던 조기사용계획이 실패하는 한 요인이 되었다. 다만 집행과정에서 불거진 여러 문제점들은 비단 일본정부에 의한 것만은 아니었다. 정부가 세목교섭의 성과로 자부했던 조달청 구매를 어기고, 유상자금의 대부분을 수의계약으로 구매한 것이 대표적이다. 더하여 청구권자금백서의 통계가 자금의 조기사용이 성공한 것처럼 보여주는 형태로 포장되어 있음을 밝혔다. 둘째, 무역관계에서는 일본이 공업소유권과 조세협정 체결을 역제안하면서 불균형 개선의 과제가 다시 지연되고 논의가 공전했음을 살펴보았다. 소위 환경정비 문제는 대한 경제활동의 발판이 되는 것이기도 했다. 여기서는 양국이 서로 상대의 선 조처를 촉구하며 밀고 당기는 줄다리기 양상을 드러내고자 했다. 마지막 1968년부터 1970년까지를 대상으로 한 四장에서는 청구권자금과 무역관계 교섭 모두 논의의 성격이 다소간 변화하는 양상을 살펴보고자 했다. 1970년 전후 한일관계에 관한 선행 연구들은 대개 국제정세를 반영한 안보관계에 초점을 둔 경우가 많다. 그러나 본고는 한국경제의 내적인 동인과 경제교섭 그 자체의 변화에 초점을 맞췄다. 첫째, 청구권교섭은 한국정부가 줄곧 중요한 목표로 삼았던 조기사용계획이 3차년도 전후까지 거듭 관철되지 못하고, 흐지부지된다는 점에서 이 시기를 집행 초기와 중기의 분기점으로 볼 수 있다. 둘째, 부실차관 문제의 대두에 따라 정부가 일본자본의 투자만큼은 허용하지 않겠다던 기존 입장에서 그것을 허용하고 나아가 적극 요구하는 편으로 선회한 것은 앞선 시기의 현안, 즉 한국의 무역불균형 개선과 일본의 환경정비 요구의 희비를 갈라놓았다. 투자 유치를 위해 환경정비 쟁점들은 해결되는 방향으로 가닥이 잡혔던 반면 무역불균형은 계속되었고, 외려 고착되었다. 더욱 양국의 산업구조 변화와 재편에 따라 산업이전·분업이 중요한 과제로 떠올랐고, 이 과정에서 자연 무역역조의 단기 시정이란 과제의 중요성은 상대적으로 약화되었다. 이것은 곧 논의의 성격이 1960년대 초, 한국정부가 무역 문제를 제기했던 당시의 그것과는 달라짐을 의미한다. 한국정부가 선택한 1970년대 대일경제협력방안 또한 이러한 기조를 수용한 것이었다. 이 점에서 수교 후 1960년대 중반, 무역불균형 개선과 환경정비를 앞세운 양국의 다툼은 이중적인 의미를 갖는다. 한국정부는 호혜균형무역을 확립하기 위해 교섭을 전개했지만 그럼에도 불구하고 대일의존체제라는 귀결을 면치 못했다는 점에서 결과가 성공적이었다고 보기는 어렵다. 교섭역량은 차치하더라도 균형무역을 위한 정부의 전략 또는 의지 여하를 향후 더 면밀히 따져볼 필요가 있다. 다만 그와 별개로 이 기간의 교섭은 나름의 역사적 의미를 갖는다. 예컨대 설령 여론에 떠밀린 교섭이었다 하더라도 정부는 수교 후 한동안 무역불균형을 개선하는 데 집중하고, 일본과의 전면적인 경제교류는 거부하고자 했다. 이것이 산업분업 논의에 뛰어드는 관민의 시차를 만들었다. 한일협정 체결을 통해 양국 분업체제의 토대가 마련된 것은 맞지만 동시에 본격적인 실행에 옮겨지기까지 몇 년간 유보된 기간이 있었음을 같이 기억할 필요가 있다. 결과적으로 정부는 산업 분업을 통한 대일경제관계의 긴밀화를 선택함으로써 빠른 공업화에 성공했다. 그렇지만 대일무역역조는 고질적인 문제로 뿌리 깊이 고착되었다. 양국 경제는 1990-2000년대 이후 수평적 관계로 도약했지만 무역관계의 역조는 의연히 지속되고 있다. 이 점에서 경제성장은 지름길을 걸었을지언정 대일의존 산업구조의 극복이란 과제는 훨씬 더 먼 길을 돌아야 했고, 지금도 돌고 있는 것이다. 한일회담에서 양국이 청구권 문제를 제대로 청산하지 못했다고 할 때, 그것은 비단 자금의 액수나 명목에 국한된 문제가 아니다. 청구권회담·협정에서 봉합하지 못했던 양국 정부의 상이한 인식은 자금 집행 및 가장 중요한 경제 현안이었던 무역 문제에서 거듭된 충돌과 대립으로 나타났다. 그렇지만 양국은 청구권회담 때와 마찬가지로 경제논리를 앞세워 그 같은 인식의 대립을 뒤로 물려버렸다. 무역불균형 개선의 성과 없이 한국경제의 대일지향체제가 확립된 것은 이 흐름의 귀결이었다. 청구권자금과 그것이 매개한 이 시기 한일경제교류의 의미는 이러한 지점에서부터 찾아야 한다.

This paper examines the negotiation between the two governments in the 1960s regarding the use of Property claims against Japan(대일청구권) and the problem of trade imbalance. It sought to illuminate from a historical point of view how the different positions of the two countries, which had not been agreed upon during the Korea-Japan normalization talks(한일회담), were repeated in negotiations and had an impact on economic exchanges. In the first half of the 20th century, the two countries that caused pain or received pain of 35 years of colonial rule, signed a treaty and established diplomatic relations in 1965, 20 years after the defeat or liberation. In the beginning of a new relationship, it was necessary to face the past and to liquidate it properly, based on mutually agreeable historical awareness. Unfortunately, however, the two countries "normalized" diplomatic relations without narrowing their view of the past. The 1965 treaty between Korea and Japan(한일협정) was the starting point of the modern Korea-Japan relationship, which ended the past, but it was also the second starting point of the old conflict that had already been seen in the last 14 years of tedious talks. Property claims(대일청구권) stem from compensation for colonial rule. Thus, the 1965 treaty(한일협정) that dealt with it was a measure of how the two countries attempted to resolve the issue of colonial rule. However, the paradoxical conclusion of the 1965 treaty that "to solve the problem of Property claims(대일청구권) and to promote economic cooperation" and to provide grant, government and commercial loans, paradoxically made this issue a symbol of both countries' failure to settle the past. Despite the complaints and regrets, the resumption of diplomatic relations became an opportunity to stimulate economic exchanges which were extremely limited in the 1950s. There was a lot of rhetoric and ruckus, but anyway, Property claims(대일청구권) were executed for 10 years, and commercial loans were introduced at a much larger scale and speed. Since around 1970, Japanese capital's direct and joint venture investment had started to come in. Property claims(대일청구권) and the economic cooperation with Japan had just become the seed money for the Korean economy, which had entered into the high-growth stage by establishing the second economic development plan and promoting the export-led policy in earnest. The main point of this paper is that the research trends and social evaluation of this area are quite different from those of the 1965 treaty(한일협정). In other words, as mentioned above, there are many studies that focus on the cause, process or historical aspect of the agreement, and evaluation is often based on that basis. On the other hand, it can not deny the tendency to focus only on the results and outcomes of funding and exchanges in the studies on economic relations between the two countries about since 1965, including Property claims(대일청구권). The evaluation of related books reflect the results of these researches. Namely, it is that although there was a limit to the liquidation of the past history by the Korea-Japan normalization talks(한일회담), but there was also a positive aspect that supported the economic growth with the claim money. However, this is not a neat explanation. This paper starts with the idea that the economic relations between Korea and Japan around 1965 should not be regarded as a simple 'economic' relationship in that it had an extremely close relationship with the 1965 treaty(한일협정) and started with it. In other words, as the terms of 'Property claims and economic cooperation(청구권 및 경제협력) symbolize, the failure to narrow the perception of the past in the talks(한일회담) did not end with the confrontation in the conference(한일회담). After the talks, differences in perceptions also existed in the actual exchange of the two countries, the enforcement of Property claims(대일청구권) and the trade negotiations, and it continued to spread in various forms of confrontation. In short, this paper intends to illuminate from the historical point of view how the different perceptions and positions of the two countries, which were not covered by the negotiations(한일회담), were repeated and influenced in economic negotiations and exchanges. This is primarily to see how the outcome of the 1965 treaty(한일협정) that have not saved the history of Property claims(대일청구권) was reflected in the exchange. Furthermore, it can be a basic task to explore more variously the role of the Japan-Korea economic relationship in the growth phase of the Korean economy. Through this, it tried to grasp the meaning of "normalization" of diplomatic relations. When the 1965 treaty(한일협정) fail to properly settle the problem of Property claims(대일청구권), it was not limited to the amount of funds or nominal issues. The different perceptions of the two governments, which had not reached an agreement in the talks, became to be repeated conflicts and confrontations in financing and the most important economic issues(trade imbalance). However, as in the case of the 1965 treaty(한일협정), the two countries colluded based on economic logic. This was the result of the establishment of a Japan-oriented system for the Korean economy without any improvement in the trade imbalance. The meaning of the Property claims(대일청구권) and the economic exchange between Korea and Japan during this period should be searched from this point.