Kingdon의 정책흐름모형을 적용한 보건의료복지 네트워크 정책 형성과정 분석

Abstract

This research aims to analyze the process of the policy formation of health, medical and welfare network based on Kingdons policy streams framework. This research analyzes the formation process of the Seoul 301 network policy using Kingdons theoretical hypothesis. This study regards the formation period is from 2013 to 2015 as 2013 is the year that the project was designed and 2015 is the year that the project was selected as a cooperative project for six municipal hospitals in Seoul.

The study finds that the 301 network project gained attention as a policy alternative because of mother and two daughters suicide in Songpa district and media. With this attention from the public, the medical service accessibility for the vulnerable population in healthcare became a policy issue to solve. Second, from a policy streams perspective, the flow of public health and public welfare delivery system made it easier to accept the 301 network project. Third, Seoul Mayor Park Won-soon, who succeeded in 2014, and the administration at the time acted as political streams. Fourth, the director of the Seoul municipal north hospital was the policy entrepreneur at the time; he played a crucial role in making the project—which was just a project from one of Seoul municipal hospitals—into a policy by capturing each individual stream. Fifth, the 301 network project brought light to the medical social work service. By comparing the difference between the 301 network project and the existing health safety net project in Seoul municipal hospitals, which was free community health service, people realized that the existing projects only focused on providing the voluntary medical service in the community or specific group as recipients. Medical social work service at the time did not have much attention because of limited budget and lack of human resources, but through the 301 network project, its role was newly recognized.

The result shows that as the policy alternatives became a hot topic, policy problems gained attention and political stream played a role. However, the policy stream of the time was rather important than a political stream. Furthermore, even though social issues—one of the major components for the policy formation process—do not coincide with the policy issues, media can make an impact in the policy formation process. When the range of policy alternatives is in line with the existing policy flow, it can be powerful. In case of the bottom-up policy formation process, a policy entrepreneur plays a big role. Lastly, the uniqueness of the diffusion process of this case study is consistent with Kingdons theoretical hypothesis.

This study has limitations in terms of generalization and objectification as a case study and also in the analysis contents due to the relatively short period of policy formation. In addition, the study does not reflect the positions of more diverse stakeholders related to the research cases. Follow-up research on the policy-making process of this case study is needed as this policy has spread nationwide.

본 연구는 서울시의 301 네트워크 정책형성 과정을 Kingdon의 정책흐름모형을 통해 분석하는 것을 목적으로 한다. 본 연구에서는 서울시의 301 네트워크 정책형성 시기를 서울시 북부병원이 사업을 기획하여 수행한 2013년도부터 서울시 산하 6개병원의 시정협력사업으로 채택되는 2015년까지로 보고 정책흐름모형의 이론적 전제에 따라 분석하였다.

분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 정책문제의 측면에서 당시 사회적 이슈였던 송파 세 모녀 사건과 미디어의 영향으로 정책대안인 301 네트워크가 주목을 받았고, 이와 함께 수면 아래에 있던 의료취약계층의 의료서비스 접근성 문제가 정책문제로서 힘을 발휘하게 되었다. 둘째, 정책흐름의 측면에서 당시 공공보건의료와 공공복지전달체계의 흐름이 301 네트워크를 수용하기 용이한 방향으로 흐르고 있었으며, 셋째, 2014년 재임에 성공한 박원순 시장과 당시 행정부가 정치적 흐름으로 작용하였다. 넷째, 각각의 독립적인 흐름을 포착하여 서울시 산하병원의 일개 사업을 정책화하는데 정책기업가의 역할이 결정적이었는데, 정책기업가는 당시 서울시 북부병원장이었다. 다섯째, 정책대안이라는 측면에서 당시의 서울시 산하병원에서 제공하던 기존 건강안전망 기능과의 차이를 비교한 결과, 당시의 건강안전망 기능에 해당하는 사업은 지역사회 무료진료나, 특정 대상자를 중심으로 수행되어 301 네트워크와는 차이가 있었고, 당시 의료사회복지서비스의 경우, 적은 인력과 예산으로 고유의 역할이 부각되지 못하였으나, 오히려 301 네트워크를 통해 그 역할이 새롭게 인식되었음을 밝혔다.

본 연구의 함의는 다음과 같다. 첫째, 정책대안이 이슈화되면서 정책문제를 주목시켰고, 정치적인 흐름이 작용하였으나, 정치적 흐름보다는 당시의 정책적인 흐름이 보다 주요하였음을 확인하였다. 둘째, 정책형성 과정에 있어 주요한 구성요소인 사회적 이슈가 정책문제와 반드시 일치하지 않더라도 미디어의 영향으로 파급효과를 가져올 수 있음을 확인하였다. 셋째, 정책대안이 해결할 수 있는 범위가 기존에 추진하고 있는 정책의 흐름과 동일선상에 있을 때 정책대안으로서 힘을 발휘함을 확인하였다. 마지막으로 상향식 정책사례에서의 정책기업가의 역할의 중요성을 파악하였으며, 본 연구사례의 내용이 실험적이거나 선례가 없어서가 아니라 정책이 상향식으로 확산되는 과정의 독특성이 Kingdon 모형의 이론적 전제와 부합함을 확인하였다.

본 연구는 단일사례연구로서 일반화, 객관화 측면에서 한계를 갖으며, 분석사례의 정책형성 기간이 비교적 짧아 분석내용에 있어 풍부하지 못한 한계를 갖는다. 또한 연구 과정에서 연구사례와 관련된 보다 다양한 이해관계자의 입장을 반영하지 못하였다. 전국단위로 확산된 본 연구사례의 정책결정 과정에 대한 후속 연구가 필요하다.