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후기 발전주의 시기, 지역 개발 정치가 장소의 공공성에 미친 영향 : 경의선 철도유휴부지 공원화 과정을 중심으로
Public space without public realm : a case study on the Gyeongui railroad park

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Authors
김보경
Advisor
박배균
Issue Date
2020
Publisher
서울대학교 대학원
Description
학위논문(석사)--서울대학교 대학원 :사범대학 사회교육과(지리전공),2020. 2. 박배균.
Abstract
This research is about urban political process on the transforming the railroad into park. In Mapo, Seoul this process lasts over 20 years. This research reconstituted the urban political process through official records of council meetings, press report, interviews on the related personels, and the field survey, which is followed by socio-spatial relation analysis.
First finding of this research is that the local growth coalition in Mapo has been deeply involved in the whole park making process and they articulated this project as post-industrial national project and also as compensation about the underdevelopment caused by living near the railroad. However local growth coalition’s ‘jumping scales’ caused distortion and ambiguity of the accountability of this project. Agents from different government scales had only limited informations and powers over the land transforming and their entanglement blurred the matter of prevention of speculation and to whom belong the cost and benefit of upcoming park place.
Second finding of this research is that commercialization of the land use near the park was paradoxically resulted by state intervention. Since 2009, Korean government has coined neo-liberalistic reform on the public property management. Legal regulations on the purpose to prevent abusing public property was drastically eased and those opportunities to induce private investment consequently undermined free provincial use of public property for public interest. To maximize government’s financial capacity, central government intervened and put discipline in park making process initiated by local growth politics. Through this, growing alternatives about the land use near the railroad park at local scale were invalidated being blamed as “illegal” and highly intensive commercial development around this area was carried out by Korean Rail Authority.
Above mentioned findings show malfunction of public sphere and the political contestation about public space. While local growth coalition stretches it’s scale and network, nation state cannot retain territorial coherence for the proper regulation to prohibit local elites pursuing raising exchange values of such space. On the contrary, nation state regulated local politic’s potential alternatives through imposing market logics on the public property management. Market rationality functioned as weakening factor in local government’s urban planning practices. Therefore the newly renovated urban park has remained as territory of economic growth not as public realm.
이 연구는 산업 시설의 유치가 아닌 공원 등의 공공 공간 개발에 대해서도 지역 개발주의 정치가 행해지는 지, 만약 그렇다면 이를 추동하는 행위자의 이해관계와 해당 정치 과정에 대한 참여 동기는 무엇인지를 밝혀보고자 수행되었다. 본 연구에서 다루는 경험적인 사례는 서울시 마포구와 용산구에 위치한 경의선 간선(용산선)의 철거 및 공원화 과정이다.
본고는 기초지방의회를 중심으로 로컬 스케일(마포)의 정치 과정에서 용산선 지하화 및 철거를 위한 지역 성장 연합이 결성되고 철길 지하화 운동이 철길 공원화의 정치로 전이되는 양상을 스케일 정치의 관점에서 분석하였다. 그리고 로컬 행위자가 광역 스케일(서울시)과 국가 스케일(중앙 정부)로 도약하는 과정에서 신자유주의 경제 정책을 펼치는 중앙 정부의 개입이 있었음을 밝혔다. 중앙 정부의 국토 개발 권한은 지방 정부로 이양되었지만, 지방 정부의 재량권은 중앙 정부의 개입에 의하여 제한될 수 있다. 본 사례에서는 그러한 제약이 서울시 주도의 경의선 포럼과 주민 참여 활동의 조직에 대한 직·간접적인 제재의 형태로 나타났다. 중앙 정부의 개입은 국유재산의 자산화(assetization)와 개발 규제 완화라는 신자유주의적인 정책의 도입에서 비롯한 것이었다.
결과적으로 경의선 공원 전 구간이 개원한 2016년 이후 공원 반경 100m의 토지 이용은 고도로 상업화되는 양상을 띠게 되며, 이러한 건설·유통 자본 중심의 개발을 견인하는 것은 철도국유재산의 민자 개발이었다. 본고는 경의선 반경 100m 이내의 영세한 노후건축물의 이용 양태와 공원 관리인, 지역 주민, 소상공인 등의 반응을 현지 조사하여 구체적인 경관의 변화를 토대로 지역 개발주의 정치의 결과를 논의하였다. 공원의 공공성은 경제적·자원관리적 공공성, 국가적·권위적 공공성, 사회적·관계적 공공성으로 유형화하여 강화 요인과 약화 요인을 분석하였다. 분석 결과 공원의 사회적 공공성의 저하가 두드러지게 나타났으며, 이는 대안적인 토지 이용을 위한 시민 사회의 결집을 야기했다. 본 사례에서 2015년-2019년까지 활동 중인 경의선공유지 시민행동은 시민의 주도적인 참여와 운영을 통해서 공익적인 공간을 조성할 수 있다고 주장하면서 국・공유지의 상업적인 개발을 비판했다.
본고의 사례 연구를 통해서 알 수 있는 점은 일정한 지리적인 범위 내의 행위자에게 고착화된 경제적인 이해관계를 갖게 하는 산업 생산 시설과 달리 공원과 같은 공간은 핵심적인 정치 세력이 어떻게 규정하고 담론화하는 지에 따라서 개발의 공간이 될 수도 있지만 그 반대의 역할을 하는 공간이 될 수도 있다는 점이다. 지역의 정치 행위자는 유휴철도부지의 공익적인 활용을 위해서 필요한 규제를 부과하고 시민의 자치활동을 조직하여 사회 자본을 제고하는 공익의 대변자가 될 수 있다. 하지만, 그와 정반대로 공공녹지의 외부효과를 사유화하는 대자본 중심의 개발을 가속화하는 데 기여할 수도 있다.
이러한 상반된 가능성에도 불구하고 본 연구 결과에 따르면 공공 개방 공간의 쓰임과 목적을 제약하는 구조적인 요인이 존재한다. 첫째, 지역 정치 엘리트의 토건 중심적인 세력 기반이다. 발전주의 토건 연합의 하층부에서 지역민에 대한 동원을 담당하던 잔존한 지방 세력가와 이들을 중심으로 형성된 지역 유지 네트워크는 지역 정치에 토건 지향적인 관성을 부여한다. 또한, 지역의 정치 엘리트는 아파트 주민의 조직화된 민원에 노출되어 있으며, 지역의 낮은 재정자립도로 인해서 각종 지역 개발 사업을 유치함으로써 이를 극복하고자 하는 유인을 갖고 있다.
둘째, 국가의 신자유주의 경제 정책에 의한 통제와 조절이다. 로컬 스케일의 정치 과정을 통해서 개발 만능주의에 대한 대안이 제시되는 경우에도 중앙 정부의 선택적인 개입에 의해서 대안이 무력화될 수 있다. 본 사례에서는 국가 개입의 결과, 광역지자체(서울시)가 추진하는 공익사업은 한시적으로 끝나거나 무산된 반면, 철도공단의 역세권 개발은 용이하게 진행되었다.
이와 같이 지역 성장 연합이 주도하는 개발 정치와 신자유주의화된 발전 국가의 재정 수단을 이용한 개입이 맞물리면 공공 공간의 공공성은 구조적으로 약화될 수 있다. 이러한 본고의 연구 결과는 사회 기간시설의 노후화・이전・철거 등에 의해서 발생한 유휴부지, 또는 10만㎡ 이상의 공원 등에 대한 공간 정치의 분석에 적용될 수 있다. 또한, 본 연구는 로컬 정치의 이익 결집에서 나타나는 지역 기반의 성장 동맹 등 산업화시기에 두드러지게 나타난 개발 정치의 양상이 후기 발전주의 시기에 어떤 차별성과 연속성을 보이는 지 밝힌 경험적인 사례 연구라는 데 의의가 있다.
Language
kor
URI
http://dcollection.snu.ac.kr/common/orgView/000000160494
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Appears in Collections:
College of Education (사범대학)Dept. of Social Studies Education (사회교육과)Theses (Master's Degree_사회교육과)
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